¿Unasur pierde el norte?

En América Latina y otras latitudes los conceptos de integración, cooperación y concertación suelen usarse de manera intercambiable, a pesar de que no significan lo mismo. El efecto contraproducente de la imprecisión terminológica no es solo intelectual; también es político. La integración es un proceso intenso y profundo que nace y se consolida en su dimensión económica, pero se expande mediante una vinculación amplia en diversos ámbitos de las relaciones entre naciones. La cooperación supone que las partes adaptan sus comportamientos a las preferencias de otros, en el marco de una interacción con principios que la sustentan y metas que la impulsan. La concertación es un mecanismo a través del cual los Gobiernos actúan conjuntamente en el terreno estatal, por lo general en el nivel diplomático y con fines preferentemente políticos, frente a otros actores individuales o colectivos. En ese contexto, el Mercosur del Cono Sur, la Can en los Andes, el Caricom caribeño y el Sica centroamericano han sido intentos de integración. La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica y la participación de 12 países latinoamericanos en la Misión de Naciones Unidas para Haití constituyen casos de experiencia cooperativa. La Unión de Naciones Suramericanas, Unasur, es el prototipo de la concertación.

Su creación, en 2008, significó un hito trascendental en Sudamérica. Su desempeño fue asertivo en la crisis política de Bolivia en 2008, al impugnar el golpe de Estado de 2009 en Honduras, para desactivar la alta tensión diplomática entre Venezuela y Colombia en 2010, o en su reacción solidaria contra el intento golpista de ese año en Ecuador. También en la suspensión temporal de Paraguay después del derrocamiento del presidente Fernando Lugo en 2012 y a raíz del incidente en torno al avión oficial del presidente de Bolivia, Evo Morales, en 2013. Fue asimismo relevante la decisión de constituir consejos sectoriales de acuerdo con la agenda prioritaria del área: por ejemplo, fueron muy promisorios el establecimiento del Consejo de Defensa Suramericano (CDS) en 2009 y la aprobación del Centro de Estudios Estratégicos de la Defensa del CDS. Esto se concretó después de que en 2008 Estados Unidos reactivara la IV Flota en el área; flota que había sido disuelta en 1950 e implicaba un avance inédito en un asunto sensible para la región. Paralelamente, el nombramiento del expresidente Néstor Kirchner como secretario general de Unasur, en mayo de 2010, le otorgó más visibilidad y proyección a la concertación regional.

Sin embargo, en los últimos años Unasur parece estar perdiendo su norte. Primero, preservando una tradición latinoamericana, este nuevo foro mostró una alta formalización y una baja institucionalidad. Segundo, se produjo una inflación de consejos sectoriales —hoy existen 12— sin que esto haya implicado una mejor coordinación temática y un mayor consenso interestatal en cada materia. Tercero, si bien Brasil fue el factótum de Unasur, la relevancia que le asignó ha declinado con el cambio presidencial de Lula a Dilma Rousseff. Cuarto, ha ido surgiendo un problema de liderazgo. Con la muerte de Kirchner, siguió un corto periodo de 2011-2012 a cargo de la exministra colombiana María Emma Mejía y otro de 2012- 2013 a cargo del exministro venezolano Alí Rodríguez. Unasur está hoy, a los fines prácticos, acéfalo y sin un acuerdo de sucesión al respecto.

Ambigua en sus planteamientos, la organización se encuentra acéfala

Quinto, Unasur ha sido ambiguo en sus pronunciamientos sobre temas internacionales. Se manifestó, por ejemplo, sobre los ejercicios militares de Gran Bretaña en las islas Malvinas (2009), sobre la directiva de la Unión Europea para sancionar a empleadores de inmigrantes irregulares (2009), sobre el terremoto en Japón (2011), sobre el tifón en Filipinas (2013) y sobre la delicada situación en la península coreana (2013). Sin embargo, no se pronunció sobre el uso de la fuerza en Libia, ni sobre el golpe de Estado en Egipto, la tragedia en Siria, el escándalo de espionaje telefónico en Estados Unidos o los últimos eventos en Crimea y Ucrania, entre otros silencios.

Sexto, Unasur ha evidenciado inconsistencia en algunos temas de defensa. Por ejemplo, en 2009 cuestionó severamente el acuerdo entre Colombia y Estados Unidos mediante el cual la presidencia de Álvaro Uribe permitía el uso de siete bases colombianas por parte de Estados Unidos; acuerdo que en 2010 la Corte Constitucional de Colombia declaró sin efecto hasta no ser aprobado por el Legislativo. Sin embargo, no emitió opinión sobre dos hechos en el terreno de la defensa. Aunque de otra naturaleza, en 2010 Brasil y Estados Unidos firmaron un acuerdo de cooperación militar, reemplazando el que, en 1977, había sido denunciado por Brasilia. Más recientemente, Rusia anunció su intención de obtener bases militares en una serie de países, entre ellos en Venezuela. Afortunadamente, el canciller Elías Jaua aseveró que la Constitución no permite “el establecimiento de ninguna base extranjera” en ese país. Sin embargo, no aclaró si el diálogo con Rusia permitirá que puertos y aeropuertos venezolanos sean usados como puntos de reabastecimiento o para operaciones en la vecindad.

En este contexto resurgieron los buenos oficios de Unasur en la actual crisis en Venezuela. Cabe destacar que aun antes de esta coyuntura, Venezuela había sido uno de los países más beneficiados por el despliegue diplomático de Unasur. En 2009 apoyó el referéndum aprobatorio de la enmienda de la Constitución que estableció la reelección continua. En 2010 pudo resolver la tensa escaramuza entre Caracas y Bogotá. Y en 2013 reconoció rápidamente el triunfo electoral de Nicolás Maduro en momentos en que el candidato opositor Henrique Capriles y el Gobierno del presidente Barack Obama cuestionaban la legitimidad de los resultados.

Será crucial involucrar a EE UU y Cuba en una solución a largo plazo para Venezuela

La situación crítica venezolana en 2014 ha adquirido otros contornos con muertes, heridos, detenidos, disturbios y movilizaciones cotidianas que, de no zanjarse, bien pueden derivar en una confrontación civil extendida o en intentonas golpistas de impredecibles consecuencias. La parálisis de la OEA y el bajo perfil de la Celac ante la crisis en Venezuela han abierto a Unasur una posibilidad de acción mayor. Sin duda los venezolanos serán los únicos que podrán resolver sus profundas dificultades. Sin embargo, será clave analizar el papel constructivo de Unasur en este caso. Ha logrado que Gobierno y oposición inicien un diálogo incipiente. Pero la envergadura de la crisis venezolana exige algo más. Se requiere trascender el ámbito sudamericano: será crucial involucrar a Estados Unidos y Cuba en una solución a largo plazo.

Este es el desafío de Unasur. A pesar de que en los últimos tiempos parece errática, sin liderazgo y sin un mapa estratégico de ruta, Unasur puede tener en Venezuela la oportunidad de probar si puede recuperar su norte.

Juan Gabriel Tokatlian es director del Departamento de Ciencia Política y Estudios Internacionales de la Universidad di Tella (Buenos Aires, Argentina).