Constitucionalizar la financiación autonómica
La aguda controversia suscitada recientemente en torno a la financiación autonómica ha puesto de manifiesto uno de los problemas, aún no resueltos por completo, de nuestro Estado autonómico. Así mismo ha servido también para evidenciar una cuestión sobre la que existe una importante laguna en nuestro debate político como es la posibilidad, y la conveniencia, de constitucionalizar los fundamentos básicos del sistema de financiación autonómica.
La Constitución es muy escueta en el tratamiento de esta cuestión: tan sólo tres disposiciones (arts. 156, 157 y 158), al final del Título VIII, se ocupan del asunto. Era lógico en el momento en que se redactó, cuando la prioridad era la instauración del nuevo sistema de distribución territorial del poder antes que el debate pormenorizado sobre los posibles modelos de financiación; pero no lo es hoy, después de tres décadas de experiencia autonómica.
El PP ya ha anunciado su intención de cambiar el modelo resultante de la reciente reforma
Contrasta esta parquedad de nuestro texto constitucional con la atención que los de otros países de nuestro entorno con similares formas de organización territorial dedican al tema. Ciñéndonos al caso alemán, que siempre ha sido un modelo de referencia para nosotros y que en estos mismos momentos se encuentra discutiendo también sobre la reforma de su modelo de financiación, la Ley Fundamental de Bonn dedica un Título completo (el X, integrado por 14 extensas disposiciones constitucionales) a la regulación del régimen financiero entre la Federación y los Länder.
Materias como la delimitación precisa de las competencias legislativas o la distribución de los ingresos y de los gastos entre la Federación y los Länder; la compensación financiera para equilibrar la desigualdad económica entre los distintos Länder, el papel de la Administración financiera federal y de los Länder, la gestión presupuestaria o, incluso, la previsión de gastos extraordinarios, entre otras, son objeto de sendas disposiciones constitucionales que regulan directamente estas cuestiones. Así, la constitucionalización de las relaciones financieras entre la Federación y los Länder proporciona el marco de referencia y las condiciones de estabilidad suficientes para que no tengan que ser replanteadas repetidamente en función de los coyunturales y cambiantes apoyos que necesite el Gobierno de turno.
A diferencia de este modelo, objeto de un amplio debate en Alemania, en el marco de la reforma constitucional en curso, aquí se ha optado por la no constitucionalización de las relaciones financieras en el marco del Estado autonómico. A falta de una regulación, es inevitable que esta cuestión se plantee recurrentemente cada vez que surjan problemas, reales o ficticios, sobre la insuficiencia de los recursos financieros de que disponen algunas o todas las comunidades. Y dada la naturaleza del problema -"la distribución de bienes escasos, susceptibles de usos alternativos", según la definición clásica de las decisiones económicas- no será difícil encontrar argumentos para poder justificar convenientemente, en cada caso, la existencia de lacerantes agravios comparativos en la distribución intercomunitaria de los recursos financieros.
Aunque todas las cuestiones constitucionales tienen sus problemas ésta no es de las que mayores dificultades plantea; o, al menos, no más que otras sobre las que se han propuesto reformas. En efecto, al no estar apenas regulada constitucionalmente esta materia no hay que modificar nada, lo que siempre plantea más problemas, sino tan sólo incorporar algunos elementos que, eso sí, deberían ser acordados previamente entre las formaciones políticas, tanto de ámbito estatal como autonómico. Bastaría con extraer de los acuerdos precedentes y de la legislación orgánica vigente en la materia, los elementos constitucionalizables que existen y sobre los que no deberían haber obstáculos insalvables que impidan encontrar un mínimo denominador común, para incorporarles al texto constitucional.
La carencia de un marco constitucional de referencia aboca a reproducir, una y otra vez, una recurrente polémica sobre el tema, que sin duda volverá a replantearse a corto plazo. El primer partido de la oposición ya ha anunciado su intención de cambiar el modelo de financiación resultante de la reciente reforma, incluso sin conocer los términos concretos de su formulación en la nueva LOFCA, que puede deparar sorpresas. Lo que, lejos de cerrar el diseño del modelo de financiación, y del autonómico en general, como vienen reclamando los defensores de esa opción, sólo conduciría a alimentar la dinámica seguida hasta ahora, con la consiguiente y previsible nueva modificación del sistema tras el próximo cambio de Gobierno.
Es probable que estas cuestiones sigan suscitando controversias, pero se plantearán en términos muy distintos si se cuenta con un marco constitucional de referencia. Su inexistencia hasta ahora ha sido determinante en la forma como se ha desarrollado el reciente debate (y los anteriores) en torno a este tema, manifiestamente mejorable según la opinión generalizada entre los comentaristas. Sería de desear que cuando la discusión sobre esta cuestión vuelva a plantearse, lo que sin duda ocurrirá, el debate pueda desarrollarse en condiciones más favorables; entre otras razones porque ya estén delimitadas las bases constitucionales de la financiación autonómica.
Andoni Pérez Ayala es profesor titular de Derecho Constitucional Comparado en la Universidad del País Vasco (UPV-EHU).
