Lo común y lo singular
El primer debate general sobre el Estado de las autonomías en la nueva Comisión de Autonomías del Senado ha sido un éxito y debemos felicitarnos por ello. Creo que hemos dado un paso adelante en la buena dirección, que es la de la normalidad, la serenidad y el sentido común en la discusión de un problema complicado y en la búsqueda de las soluciones más adecuadas. Creo también que ha sido un buen paso adelante en la percepción directa de lo que es y representa la diversidad lingüística de España. La naturalidad con que se han usado y escuchado las diversas lenguas, la facilidad con que se ha entablado un diálogo entre todas ellas y el estilo distendido y abierto con que la inmensa mayoría de los senadores y de los presidentes de las comunidades autónomas han acogido lo que algunos agoreros presentan como una catástrofe segura muestran que esta cuestión se puede encauzar bien, sin conflictos insolubles.Dicho esto, tampoco se trata de lanzar las campanas al vuelo. Pero los pasos que se han dado, las resoluciones que se han aprobado y el clima de diálogo y de respeto mutuo que se ha instaurado, por lo menos en estos días de debate, son elementos positivos que van todos en la misma dirección.
Por ello, uno se siente más tranquilo y, en el fondo, más legitimado para abordar algunos de estos problemas. Dos de ellos me parecen especialmente importantes. El primero es la discusión general sobre si hay que cerrar o dejar abierto el modelo autonómico, que equivale a decir que' hoy por hoy este modelo no existe y hay que definirlo. El segundo es la discusión abstracta sobre el federalismo cómo forma de organización final de nuestro Estado de las autonomías.
El debate sobre "modelo cerrado" y "modelo abierto" es un falso debate desde el punto de vista jurídico. En realidad, los que abogan por "cerrar el modelo" piensan que hay que tomar medidas legales para cortar el paso a las fuerzas nacionalistas y regionalistas que, una vez conseguidas unas competencias, levan tan el listón para pedir más, sin límite ninguno. Y los que proponen el "modelo abierto" piensan exactamente lo contrario: que no hay ninguna traba legal para exigir más y más competencias, para seguir reclamando sin límite una vez alcanzado un determinado nivel. Éste es un problema real, pero que no se puede resolver con meros mecanismos legales. Desde el punto de vista jurídico, el ensamblaje de la Constitución, de los estatutos de autonomía, de la jurisprudencia constitucional y de la legislación específica que el Tribunal Constitucional definió como el "bloqueo de constitucionalidad" es suficiente para poder hablar de un modelo global. Con dificultades o no, éste es el modelo que se ha desarrollado, el que tenemos. Por eso creo que el problema no es la definición cerrada o abierta, sino el funcionamiento real del modelo ya existente.
Esto no significa que el modelo sea intocable y que no haya que modificarlo. Lo importante no es esto, sino establecer un método para discutirlo y para decidir cómo hay que hacer las cosas una vez finalizada la discusión. Una de las principales decisiones del debate en el Senado ha sido, precisamente, la creación de un grupo de trabajo para la reforma del propio Senado, que no es un tema pequeño, precisamente. Lo que quiero decir es que no se puede poner puertas jurídicas al campo político. Que el modelo del Estado de las autonomías sea cerrado o abierto es un problema político que no se puede resolver con disposiciones legales o con barreras jurídicas. Ni se puede resolver, tampoco, con acuerdos políticos por arriba entre dos o tres partidos, porque nuestro sistema de partidos es complejo, y si existen fuerzas nacionalistas o regionalistas significativas no se pueden dejar al margen de ninguna solución global. Dicho de otra manera: la única vía para resolver el aparente dilema entre modelo cerrado y modelo abierto es una negociación y un diálogo permanentes entre las fuerzas políticas y las instituciones centrales, autonómicas y locales para identificar las cosas que no funcionan o que no funcionan como debieran, para reconocer los problemas nuevos y para proponer las soluciones necesarias y convenientes en unos casos y en otros.
Esto me lleva al segundo gran problema, el de la estructura federal o no federal de nuestro Estado de las autonomías, porque ahí es donde está el meollo de la cuestión. En definitiva, estamos hablando de los instrumentos y mecanismos para hacer efectivos el diálogo y la negociación permanentes a que antes me refería. De hecho, la discusión abstracta sobre federalismo sí o federalismo no es un mal planteamiento del tema. Lo que se trata de saber es si los mecanismos con que se ha operado en estos años son o no los más adecuados para enfrentamos con el reto de un buen funcionamiento general del sistema de autonomías y para hacer frente a los nuevos problemas surgidos con nuestra integración en la UE y con los cambios en nuestra propia sociedad.
¿Qué ocurre, sin embargo? Que detrás de la discusión sobre federalismo sí o no se ventilan otros asuntos. Unos proponen un Estado federal a bombo y platillo como forma de eliminar o no aceptar ningún hecho diferencial e instaurar un sistema autonómico estrictamente uniforme. Otros se oponen al federalismo, porque consideran que, en nombre de sus hechos diferenciales, deben tener una relación singular y exclusivamente bilateral con la Administración central, sin sentarse a la mesa de discusión común en paridad con las demás comunidades autónomas. Otros, en fin, abominan del federalismo porque consideran que es un atentado contra la unidad de España, identificada con el centralismo tradicional.
Pues bien, hay que decir claramente que, como ha escrito el profesor Elíseo Aja, el modelo del Estado de las autonomías tiene todos los atributos de un Estado federal y es realmente un modelo federal, aunque no se llame así. En esto, como en muchas otras cosas, lo que importa no es el nombre, sino la cosa. El sistema de distribución de competencias, los mecanismos de solución de conflictos entre las autonomías y la Administración central, incluso los mecanismos de financiación existentes y previstos para el futuro inmediato y la organización institucional de las autonomías son los propios de un Estado federal, al margen de si funcionan mejor o peor.
Más exactamente, es un modelo federal con dos ejes complemetarios y no excluyentes: el eje de las competencias comunes y el eje de los hechos diferenciales. Estos últimos están perfectamente previstos y enunciados en la propia Constitución. El artículo habla de "nacionalidades" y "regiones" dejando que cada comunidad autónoma se autocalifique como quiera. El artículo 3 reconoce la pluralidad lingüística y el artículo 4 la pluralidad de los símbolos. Hay referencias específicas a las singularidades forales y jurídicas en el artículo 149,1, 8, 18 y 29; hay sistemas diferentes de acceso a la autonomía; queda abierta la posibilidad de transferir competencias propias del Estado a todas o a algunas comunidades autónomas; las disposiciones adicionales la, 2a, 3a y 4a y las disposiciones transitorias la, 2a, 4a y 5a son otras tantas referencias a situaciones singulares. Por consiguiente, el sistema autonómico creado por la Constitución -que a mi parecer es uno de los aciertos fundamentales de ésta- es un sistema general de autonomías basado en lo común y en lo singular al mismo tiempo, es una forma de reconocer el pluralismo profundo de nuestra sociedad y un intento de crear un marco jurídico que permita el desarrollo de este pluralismo y, al mismo tiempo, que asegure la unidad del conjunto sobre la base de la integración de las diferencias y de la solidaridad. Por consiguiente, lo común y lo singular, lo general y los hechos diferenciales no tienen por qué ser contradictorios ni mutuamente excluyentes. El único problema es si los métodos para gestionar los unos y los otros deben los mismos -como afirman los federalistas doctrinarios-, totalmente diferentes -como pretenden algunos nacionalistas que sólo hablan de hechos diferenciales-, o complementarios, que es, a mi entender, lo que pretende la Constitución.
Para decirlo de otra manera: el eje de las competencias comunes debe ser el mismo para todos porque se refiere a los derechos básicos de los ciudadanos, y éstos no pueden ser diferentes se-
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Lo común y lo singular
Viene de la página anteriorgún el lugar en que se viva. Por eso el objetivo ha de ser la igualación de las competencias de todas las comunidades autónomas, y el método de gobierno y de gestión ha de ser el de la cooperación federal. En vez de los acuerdos bilaterales entre la Administración central y cada comunidad autónoma, que ha sido la práctica principal hasta hoy, debe ponerse el acento en las conferencias sectoriales, en los acuerdos multilaterales, en la corresponsabilidad fiscal y la creación de instrumentos nuevos, como la conferencia permanente de los presidentes del Gobierno y de las comunidades autónomas y los mecanismos multilaterales para la participación de las comunidades autónomas en la UE y la política exterior.
. En cuanto a los hechos diferenciales, es evidente que la relación entre la Administración central y las comunidades autónomas concernidas será principalmente bilateral. Pero esto no quiere decir que tenga que funcionar aparte de la lógica de la cooperación federal. Quiero decir, por ejemplo, que los acuerdos entre la Administración central y una comunidad autónoma sobre cuestiones lingüísticas específicas, o sobre problemas fiscales en las comunidades autónomas con régimen fiscal especial, o sobre singularidades administrativas o sobre diferencias geográficas -como las que derivan del hecho insular- no tienen por qué quedar al margen de los demás ni ser vistos como excepciones de la cooperación federal: son elementos singulares dentro del principio general de cooperación y deben ser aceptados, apoyados e integrados como tales por el resto de las comunidades autónomas, y la Administración central debe considerar como propios todos los hechos diferenciales, adaptarse a ellos y colaborar en su normalización y en su promoción -como, por ejemplo, en el caso de las lenguas-. Así funcionan las cosas en los Estados federales que funcionan bien. Nuestra Constitución no dice que España sea un Estado federal, y no es estrictamente necesario que lo diga. Lo que importa es que funcione. como si lo fuese. Y esto sí que es posible. Depende de nuestra capacidad colectiva de entendimiento, de diálogo y de voluntad política.
