La eficacia de la Administración pública
La figura del empleado público nunca ha gozado de buena prensa en nuestro país. Sin embargo, a nadie se le debiera escapar que, desde los tiempos del ya manido "vuelva usted mañana" de Mariano José de Larra, hasta nuestros días, se ha producido un importante proceso de transformación en nuestra sociedad, al que ni siquiera la Administración ha podido escapar.Al Estado autoritario y burocrático del franquismo, heredero de otras formas estatales igualmente autocráticas que consideraba a los ciudadanos como meros súbditos, le ha sucedido afortunadamente un nuevo modelo democrático -aún en proceso de desarrollo- que ha redefinido las relaciones entre la función pública y los ciudadanos. Los empleados públicos desempeñan su función por encargo de estos últimos, que son, en última instancia, sus empleadores. De ello, tanto unos como otros somos cada vez más conscientes.
Por otra parte, el desarrollo económico y cultural de la sociedad ha hecho que los empleados públicos gocen de una preparación profesional muy superior a la de épocas pasadas, como ocurre en el conjunto de la población trabajadora.
Sin embargo, la opinión pública, y no digamos la opinión publicada, sigue percibiendo al empleado público, y a la Administración en su conjunto, como el paradigma de lo ineficaz y anticuado. Esa visión es injusta y contraproducente para el perfeccionamiento del Estado democrático y el buen servicio de éste a los ciudadanos.
El empleado público es un trabajador igual que cualquier otro de nuestro país; el resultado de su trabajo (los servicios que presta a los ciudadanos) está sujeto a las mismas vicisitudes que cualquier otra institución privada: la capacidad de sus directivos, las inversiones en tecnología, la cualificación y motivación de sus recursos humanos, etcétera. La opinión pública habitualmente no se pregunta qué responsabilidad tienen los trabajadores del sector privado en la marcha de sus empresas, pero sí suele categorizar que los empleados públicos no cumplen correctamente su función.
Conceptos tan actuales como eficacia, calidad, productividad o rentabilidad, niveles retributivos, estabilidad en el empleo, etcétera, deberían utilizarse para analizar con un poco más de rigor el trabajó y la situación laboral de los empleados públicos.
El funcionamiento de la Administración pública, que es muy grande y diversa, es bastante desigual, aunque los empleados públicos, sin embargo, son muy parecidos entre sí en lo sustancial, toda vez que su selección, formación y retribución ion muy homogéneas. Cabría preguntar entonces ¿a qué se debe la diferente eficacia entre los diversos organismos estatales? La respuesta es sencilla y es la misma que en el sector privado: la eficacia depende -en lo esencial- de la dirección que éstas tengan y de los recursos disponibles.
En los organismos estatales donde existe una buena organización, y están dirigidos por personas medianamente razonables y preparadas, el servicio a los ciudadanos puede ser tan bueno como el que las entidades privadas puedan ofrecer.
Por ejemplo, la Administración de la Seguridad Social -a la que pertenece el autor de este artículo-, dicho sin ánimo de afirmar que sea el no va más de la eficacia, ni que constituya un caso excepcional entre los organismos públicos, ha venido mejorando en los últimos años su organización (bien es cierto que bajo la presión sostenida del personal), habiéndose conseguido un notable avance que merece la pena que se conozca.
Esta Administración tiene entre otras tareas la recaudación decuotas a la Seguridad Social y la tramitación de las prestaciones por jubilación, viudedad, invalidez, incapacidad laboral transitoria y protección familiar. Pues bien, una de estas prestaciones, la de jubilación, que en diciembre de 1987 contaba con un tiempo medio de tramitación de 78 días, en junio de 1992 se había reducido a 26 días. Los artífices de esta mejora en el servicio a los ciudadanos son empleados públicos cuyos salarios reales no sólo no han mejorado en la última década, sino que han disminuido abiertamente desde enero de 1993 y están amenazados de nuevos recortes.
En cuanto al esfuerzo para mejorar la recaudación, basta con consultar a cualquier empresario para saber el rigor y la agilidad con que se están tramitando los apremios cuando no se realiza en tiempo y forma el pago de las cuotas.
Es obvio que no todo el éxito de este avance es atribuible a los empleados públicos (funcionarios y contratados laborales). Ha existido una apreciable inversión en medios informáticos que han facilitado el trabajo. Sin embargo, el diseño de los medios, la simplificación del proceso documental, el manejo y mantenimiento diario de esos instrumentos lo ha realizado el personal.
En 1992, el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) efectuó 24.501.564 actos administrativos relacionados con clientes, es decir, con personas que demandaron sus servicios. Esta cifra es equivalente a que, al menos una vez en el año, todos los ciudadanos mayores de 18 años han sido atendidos por alguna oficina del INSS. La opinión que esos ciudadanos han manifestado sobre el trato recibido, y sobre el tiempo de tramitación de sus asuntos, es la siguiente (según una encuesta realizada por el propio INSS, cuya fiabilidad puede ser fácilmente contrastada por las personas que estén interesadas): un 82,9% consideró correcto el tiempo de tramitación; un 12%, algo largo, y un 4,5%, demasiado largo. En cuanto al trato recibido, el 95,9% lo estimó positivo, y tan sólo un 1,8%, incorrecto. Estos datos indican que aunque los empleados públicos no sean perfectos, obtienen resultados competitivos con los del sector privado, tanto en cantidad como en calidad.
En el periodo 1981-1993, los pensionistas han pasado de 4.626.612 a 6.652.187, lo que supone un incremento cercano al 50% en 12 años. La Tesorería General de la Seguridad Social, que ejecuta los cobros y pagos del sistema, ha tenido que afrontar un crecimiento importante en cuanto a su volumen de gestión: en 1981 constaban 682.884 empresas inscritas y 11.153.143 trabajadores afiliados, frente a las 1.014.441 empresas y 13.899.758 trabajadores de 1992. Pues bien, este notable incremento en el volumen de trabajo no ha supuesto un incremento en alguna forma proporcional de sus recursos humanos. Es más, en los dos últimos años han disminuido la plantilla en 2.600 puestos de trabajo.
En la Administración de la Seguridad Social los gastos de gestión suponen el 2,5% del presupuesto ejecutado. Si los comparamos con otra actividad semejante en el sector privado, como es la gestión de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, gestionadas por las denominadas Mutuas de Accidentes de Trabajo, veremos que sus costes de gestión alcanzan el 10%.
Los datos aportados constatan sin lugar a dudas que se ha incrementado la productividad de los empleados públicos de estos organismos. Eso está muy bien y nos felicitamos por ello (ya que nadie lo hace). Por ello, es natural que los empleados públicos no comprendan las imputaciones que cuestionan su trabajo y justifican las duras medidas que están siendo tomadas en su contra. Algunos sostendrán que la llamada "estabilidad en el empleo" de los empleados públicos justifica todo, sobre todo en esta época de crisis. Es una posición doblemente equivocada: ni existe una generalizada estabilidad en el empleo en la Administración (no todos los empleados públicos somos funcionarios), ni las deficiencias de los servicios públicos (allá donde efectivamente se produzcan; pues no se puede generalizar, como ya hemos visto) se arreglan mediante el procedimiento de empeorar sistemáticamente la situación laboral de los trabajadores del Estado. Muy al contrario, puede contribuir a su empeoramiento si se provoca irresponsablemente su desmoralización.
El empleo eventual en la Administración, como en el sector privado, se ha incrementado notablemente. Se han cerrado instalaciones, se han reconvertido organismos y servicios a la baja, se han anticipado jubilaciones y se han realizado expedientes de regulación de empleo y despidos (véase el caso del Ministerio de Defensa, la Agencia del Tabaco, Aduanas, etcétera). Nadie que esté bien informado puede negar que la crisis económica afecta también a la seguridad en el empleo de los trabajadores del Estado, aunque bien es cierto que en menor medida que en el sector privado.
Si se desea mantener y mejorar los servicios públicos gratuitos del Estado (cosa distinta sería plantear su liquidación y/o privatización), resulta necesario reflexionar consecuentemente sobre la reforma de la Administración y el papel de los empleados públicos. Es impensable que sin racionalizar la organización de todos y cada uno de los organismos de la Administración, dotándoles de los recursos técnicos y humanos apropiados, y poniendo a su frente directivos capaces y comprometidos con su función, pueda mejorarse el servicio a los ciudadanos. Por mucho que se precarice el empleo público o se degraden los salarios en las distintas administraciones hasta niveles ínfimos (que sólo potenciará la huida de los mejores profesionales al sector privado, fenómeno que desgraciadamente se viene produciendo desde siempre) no se conseguirá ese objetivo, sino todo lo contrario.
Si el Gobierno, que representa a la sociedad, lo desea realmente, podremos conseguir entre todos articular una Administración eficaz al servicio de los ciudadanos, los empleados públicos, como demostramos en los acuerdos Administración-sindicatos de noviembre de 1991, somos los primeros interesados en que ello se produzca.
