Las incompatilidades en nuestra función pública / y 2

En el artículo anterior (EL PAÍS, 3-1-1981) indicaba que la raíz del problema del pluriempleo administrativo radica en el régimen y volumen de las retribuciones. El régimen estatutario es un sistema integrado en el que difícilmente se puede modificar una pieza sin reajustar el conjunto. No hace falta ser un águila para darse cuenta de que el régimen de trabajo es la otra cara de la moneda del régimen de remuneraciones. Dedicaciones e incompatibilidades están en función del nivel de retribución que se otorgue al funcionario. Si se congelan las retribuciones y se impide el pluriempleo, se marcharán los mejores. Esta afirmación puede resultar escandalosa, pero es cierta en términos absolutos. No hay que olvidar que la relativa corrupción que el pluriempleo constituye ha sido promovida por un Estado que es consciente de que no retribuye suficientemente a sus funcionarios. Esta tesis ya fue expuesta hace más de diez años por el profesor Alejandro Nieto y cada día se reafirma más (1).Lo que no es válido es decir que no hay posibilidad de pagar mejor a los funcionarios. Si el Estado no puede mantener a tantos empleados como tiene, que disminuya su número, pero que pague para poder exigir. Cada año ingresan nuevos funcionarios que, a veces, no se sabe a dónde destinarlos. Tampoco es válido afirmar, como se ha hecho, que la situación de creciente desempleo obliga a la Administración a absorber nuevos empleados. Una sociedad que apoye este planteamiento, la función pública como remedio del paro, que necesariamente implica, por el juego de las limitaciones presupuestarias, una mala retribución y un subsiguiente deterioro del servicio, no está legitimada para criticar a la burocracia que ha contribuido a deteriorar.

El sistema de retribuciones impulsa al pluriempleo

Como he esbozado, el sistema de retribuciones de los funcionarios públicos en España es un sistema injusto, tanto en su estructura como en sus cuantías (2). Y ello constituye una causa profunda que va a seguir operando, es decir, impulsando a los funcionarios al pluriempleo, si sólo se adoptan medidas de cosmética administrativa.

Lo curioso es que una de las razones esgrimidas por el portavoz de UCD en el Congreso, el diputado Herrero Rodríguez de Miñón, para retirar el precepto del proyecto es que no es lugar apropiado, la ley de Presupuestos, para las reformas de la función pública. Tal criterio constituye una quiebra loable de una vieja tradición de signo inverso. Las leyes de presupuestos se han utilizado en nuestro país para variar la legislación sustantiva de funcionarios en numerosas ocasiones, especialmente el sistema de retribuciones. Así, por citar los últimos ejemplos, la ley de Presupuestos para 1979 frustró la reforma, en su parte más progresiva, del sistema de retribuciones iniciado por el decreto-ley 22/1977, y la ley de Presupuestos para 1980 resucitó el derogado sistema de coeficientes multiplicadores. La verdadera razón no puede ser ésa. Creo que el artículo 15 que regulaba las incompatibilidades se retiró por la presión de los de siempre, en un intento de dilatar la reforma con la esperanza de que el correr del tiempo la diluyese. El movimiento de protesta de los médicos sólo fue una valiosa coartada. Sin embargo, la estrategia parece errada. El Gobierno, que ya se vio sorprendido por la decisión de la Comisión -capitaneada por Rovira Tarazona, abogado del Estado y ex ministro-, reaccionó con sensibilidad a la polémica pública suscitada y aprobó un proyezto similar al artículo 15 retirado. Puede ocurrir que la ley que salga de las Cortes sea más profunda y radical que el artículo retirado de la ley de Presupuestos.

Lo preocupante del tema es que el proyecto de ley que se comprometió a enviar el Gobierno a las Cortes es un proyecto de ley de Incompatibilidades y, justamente, en los límites de su ámbito -sólo las incompatibilidades- radican sus insuficiencias. Si únicamente se limita a este ámbito, la norma puede generar más efectos negativos que positivos.

Un país técnico y modemo, empeñado en un serio esfuerzo de incrustarse, social, cultural y políticamente, en el mundo europeo y occidental en que geográficaniente se asienta, no puede conservar unas estructuras administrativas tan arcaicas. Si en el mundo laboral el pluriempleo constituye causa de despido procedente, ¿cómo puede conservarse una función pública compatibilizada y multiocupada? No existe más sistema aceptable que el de la incompatibilidad absoluta y la dedicación exclusi va (3). Si no se puede en un primer momento hacer frente a este reto, habrá de conseguirse por aproxi maciones sucesivas, pero teniendo clara la meta. Precisamente, el artículo 15 de la ley de Presupues tos podía haber sido un primer y modesto paso, pero un paso ade lante, al fin y al cabo.

Tan importante es el tema de las incompatibilidades, que a él hace mención expresa el artículo 103.3 de la Constitución como contenido necesario del estatuto de los funcionarios públicos: «El sistema de incompatibilidades y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de sus funciones». El mandato constitucional va más allá de la pura incompatibilidad laboral a que se refiere el proyecto comentado, y la extiende a la militancia política. Al fin y al cabo, la raíz de ambos aspectos de la incompatibilidad es la misma: la independencia de la Administración en la gestión del interés general. Nadie piense que la incompatibilidad, ni siquiera en su aspecto laboral, es un problema de pura racionalidad funcional. En el fondo subyace el tema de la corrupción, sea económica, sea política. ¿Va a ser capaz el Parlamento de abordar los dos aspectos al discutir el proyecto?

A modo de conclusión de este breve comentario, he de señalar que la regulación de las incompatibilidades no puede limitarse al contenido de¡ artículo 15 del proyecto de ley de Presupuestos. Debería contemplarse la incompatibilidad entre función pública y ejercicio privado de la profesión, régimen de trabajo, incompatibilidad con desempeño de funciones activas en la dirección de los partidos políticos y, como base de todo, un cambio profundo en el régimen de retribuciones para sostener el sistema. Tal esfuerzo dista mucho de poder ser acometido por el Gobierno y el Parlamento en el momento actual. Temo que no se podrá ir mucho más allá de fundir y sistematizar los supuestos de incompatibilidad del proyecto de ley de Presupuestos y de la enmienda socialista. De todos modos, repito, no sería un mal primer paso.

1. A. Nieto. La retribución de los funcionarios en España. Historia y actualidad Madrid, 1967.

2. Una reciente, completa y docurnentada exposición del sistema de retribuciones en J. Junquera y V. González-Haba. Las retribuciones de los funcionarios públicos. Asociación Española de Administración Pública. Madrid, 1979.

3. En mi trabajo Pasado, presente y futuro de la función pública española: una propuesta de reforma, Cuadernos Económicos de ICE, número, 13, 1980, se intenta describir un sistema nuevo de la función púbhca, asentado sobre bases racionales y consecuente con el mandato del artículo 103 de la Constitución.

Miguel Angel Albadalejo Campoy es presidente de la Asociación Nacional de Técnicos de Administración Civil.