El BCE: ¿recurso o sistema?

La difícil situación que atraviesan varios países de la eurozona, consecuencia de la subida del tipo de interés de las emisiones de deuda pública, es una cuestión de máxima actualidad. Se pide reiteradamente una intervención más amplia, permanente y previamente divulgada del Banco Central Europeo (BCE), dado su carácter de institución eficaz y ágil.

A favor de una intervención más intensa del Banco Central y previamente anunciada para una mayor incidencia sobre los inversores se pueden invocar argumentos diversos. En el plano del Derecho Comunitario, el Tratado de la Unión Europea establece en su artículo 123 prohibiciones concretas en las relaciones BCE-Estados miembros: autorizaciones de descubiertos, concesión de créditos y adquisiciones directas (mercado primario) de instrumentos de deuda. No hay interdicción para la adquisición de deuda pública en el mercado secundario. Los estatutos del BCE tampoco prohíben estas adquisiciones de bonos. Sí disponen, en cambio, que el banco debe garantizar que se cumplan las funciones encomendadas al Sistema Europeo de Bancos Centrales (SEBC), entre las que se encuentra contribuir a la estabilidad del sistema financiero.

La ventaja de los eurobonos para reducir el coste de financiación es atractiva

La oposición a estas adquisiciones por el BCE se centra en que dichas operaciones lesionan la credibilidad de esta institución bancaria. Su función principal (no única) es mantener la estabilidad de precios, incluso aunque la emisión de dinero se haga en economías que tengan importantes recursos ociosos y una demanda débil de consumo e inversión.

Los términos de este planteamiento son bastante rígidos. La intervención del BCE que aquí se defiende no debe constituir un sistema permanente e ilimitado y, por el contrario, sí un recurso sujeto a circunstancias determinadas y temporales. En otras palabras, debe introducirse el condicionamiento y la graduación en la adquisición de bonos en el mercado secundario. Este planteamiento se apoya en la lógica de la situación a la que se quiere hacer frente. El desequilibrio presupuestario de los Estados miembros no es igual en todos ellos ni constituye una situación permanente o inalterable. Justamente lo contrario.

Por otra parte, la responsabilidad en los desequilibrios citados es de cada uno de los Estados. Es una situación temporal cuyo final a través de un proceso no puede ser otro que su corrección o reducción en los términos fijados por las instituciones comunitarias. Todo ello aconseja que la entidad que debe guiar el restablecimiento del equilibrio a que nos referimos sea el BCE. Una institución cuya inmediatez, agilidad y eficacia es claramente superior a la que ofrecen otras instituciones creadas para actuar en planteamientos y situaciones bilaterales (Fondo Europeo de Estabilidad Financiera y sus mecanismos de aplicación y Fondo Monetario Internacional) y no en actuaciones generales en el mercado secundario de deuda soberana.

El condicionamiento pide una proporcionalidad entre los bonos adquiridos y la reducción del déficit público del Estado de que se trate. Su validez y oportunidad debe juzgarse a la luz de sus dos alternativas: el BCE no adquiere bonos, lo que aumentaría los desequilibrios existentes hasta una situación límite, o lo hace sin condiciones, lo que retrasaría la corrección del déficit, que quedaría a voluntad de los Gobiernos. En ambos casos se llegaría a situaciones no deseables.

A primera vista puede parecer impropio de una entidad bancaria este control. Pero nada hay que justifique este escepticismo. El BCE es una organización independiente, con dirección colegiada y plural, y de eficacia probada, como hemos dicho anteriormente. Su independencia está garantizada por el Tratado y sus estatutos. Y, según estas normas, una de sus finalidades (junto con el SEBC) es contribuir a la estabilidad del sistema financiero.

El condicionamiento como técnica de actuación general, temporal, abierta y flexible permitiría su aplicación a todos los países de la eurozona y haría posible establecer una graduación en la intervención que transmitiría una voluntad política organizada y rigurosa de corrección de desequilibrios fiscales. Probablemente más eficaz que declaraciones grandilocuentes que suponen el reconocimiento de situaciones de urgencia y que transmiten preocupación y nerviosismo a los mercados.

Reiteramos que este esquema de actuación del BCE no supone un sistema de actuación permanente. Sí, por el contrario, un recurso temporal en tanto en cuanto continúen los déficits excesivos cuya graduación sería decidida discrecionalmente por el Banco Central.

Las alternativas al modelo que aquí se propone no son, en mi opinión, satisfactorias. El Fondo Europeo de Estabilidad Financiera (FEEF) y sus mecanismos de recepción de fondos y aplicación pueden ser útiles para operaciones de rescate concretas y para la prestación de avales, pero no para una actuación continua en el mercado secundario. Sus dificultades en la captación de fondos son bien conocidas y han terminado por debilitar las esperanzas que había despertado en sus inicios. El FEEF está autorizado para adquirir bonos en el mercado secundario, pero su efectividad ha sido muy escasa.

El Fondo Europeo para amortizar la deuda (creación del Consejo de Asesores del Gobierno alemán) es de una notable complejidad jurídica y su puesta en marcha encontraría dificultades incluso de naturaleza constitucional.

Los préstamos del Fondo Monetario Internacional son de una utilidad evidente ante necesidades de liquidez. Además, pueden establecerse condiciones para su otorgamiento y pueden utilizarse también como instrumentos de garantía. No obstante, se ajustan mejor a operaciones bilaterales que a programas de adquisición de bonos decididos discrecionalmente en un mercado abierto. Todo ello sin olvidar que la cuantía de estos préstamos está vinculada a las aportaciones de los Estados al Fondo, quedando en consecuencia limitada.

La figura alternativa más adecuada y eficaz sería la creación de eurobonos. Sus aspectos positivos son innegables: reducción de los tipos de interés para los países con mayor endeudamiento, dada la mayor garantía que ofrece el emisor, y relajación de la tensión de los mercados, dada la mayor seguridad que ofrecen. Los problemas jurídicos que se plantean, no obstante, no pueden desconocerse. Si la responsabilidad de los prestatarios es solidaria (incluida la UE como persona jurídica) habría que reformar el artículo 125 del Tratado de Funcionamiento, que prohíbe la asunción por la UE de responsabilidades de los Gobiernos y entidades públicas. Si la responsabilidad es mancomunada (cada país responde de su cuota) la ejecución en un momento dado por los acreedores podría ser complicada. Probablemente, se exigirían dos niveles de responsabilidad. Uno primero de la UE frente a estos acreedores y otro segundo de la Unión frente a los Estados miembros.

En otras palabras, la UE tendría derecho a repetir contra los Estados miembros por su cuota en la emisión. El Libro Verde publicado por la Comisión Europea no resuelve estas cuestiones, aunque tiene el valor de poner sobre la mesa una figura compleja y abrir un debate necesario. La idea de que los eurobonos con garantía solidaria se limitasen solo a las deudas que no superen el 60% del PIB merece un estudio detenido, pues forzaría a los países a la reducción del déficit. La ventaja de los eurobonos para reducir el coste de financiación es atractiva. Su éxito en el mercado en las actuales circunstancias estaría ligado a que los acreedores puedan dirigirse directamente a la UE para su cobro.

Rafael Calvo Ortega, exmiembro de la Comisión de Presupuestos del Parlamento Europeo, es catedrático de Derecho Financiero y Económico