¿Partidos fuertes, países débiles?

Si existe una región donde los Gobiernos han sido históricamente percibidos como lastres para el desarrollo económico y social, esa es América Latina. Como resultado de la acción (e inacción) política, demasiados países latinoamericanos han visto en demasiadas ocasiones cómo sus enormes recursos naturales y humanos no han acabado de traducirse ni en un desarrollo económico sostenido ni en un desarrollo social que mejore las condiciones de vida de la gran mayoría y no solo de una minoría privilegiada.

La historia de Argentina del siglo XX es posiblemente el caso mejor documentado y más triste de declive económico. Ese siglo, Argentina contrajo una serie de enfermedades políticas -populismo, corrupción, autoritarismo- que explican que empezara el siglo como uno de los 10 países más ricos del mundo y lo acabara con el corralito. Uno de los grandes expertos en el continente, Javier Santiso (EL PAÍS, 24-4-2011), nos recordaba otra gran decepción histórica latinoamericana, con la sangrante comparación entre dos países petrolíferos que hace medio siglo tenían niveles de desarrollo similares, Venezuela y Noruega. Mientras las autoridades noruegas han contribuido a que el país dé un "salto productivo" y haya creado gigantes mundiales de la industria, Venezuela no ha dejado de empobrecerse gracias a la incapacidad del Estado para generar una actividad económica diversa e innovadora.

Al éxito de los cambios en Brasil ha contribuido no tener partidos muy institucionalizados

En estos momentos, América Latina vive un periodo de altas expectativas, con un notable crecimiento económico -impulsado en parte por la demanda china de materias primas-. Pero, como también se señala con frecuencia, persisten importantes carencias políticas que ensombrecen el futuro económico de la región y que impiden combatir el mayor problema: las enormes desigualdades entre ricos y pobres. Para empezar, los Gobiernos latinoamericanos pueden hacer pocas cosas para favorecer tanto la actividad económica como la igualdad de oportunidades porque son, comparados con sus sociedades, muy pobres: las altas tasas de informalidad en la economía, la excesiva dependencia de los recursos procedentes de las materias primas, y unas equivocadas políticas económicas han resultado históricamente en bajas recaudaciones fiscales en relación con el PIB.

Es fácil culpar a la cultura política de estos países o a la insuficiente "voluntad política" de los líderes latinoamericanos de la pobreza relativa de sus Estados. Sin embargo, destacados políticos latinoamericanos, tanto de izquierda (Ricardo Lagos, EL PAÍS 19-4-2011) como de derecha (Felipe Calderón, EL PAÍS 27-3-2011), son plenamente conscientes de que unas reformas tributarias "profundas" y "ambiciosas" son la gran asignatura pendiente del continente en general. Y no es difícil encontrar en la historia latinoamericana reciente, ejemplos de líderes que han invertido enormes cantidades de capital político en estas cuestiones, de Uribe a Lula, pasando por Fox.

¿Qué impide a los países latinoamericanos adoptar políticas, como la reforma fiscal, que sirvan para asegurar la sostenibilidad social del desarrollo económico? Parte del problema es, a nuestro juicio, institucional. Los países latinoamericanos han sufrido la perniciosa combinación de dos herencias, una norteamericana (el sistema presidencial de separación de poderes) y otra europea (el monopolio que hacen los partidos de la representación política), que, cuando se dan a la vez, resultan nocivas para el buen gobierno. El resultado es que los Gobiernos latinoamericanos tienden a vivir atrapados entre la espada del poder absoluto y la pared de la inacción política.

La espada del poder absoluto es la situación más habitual. En un contexto como el latinoamericano caracterizado por profundas divisiones económicas y políticas, cuando un partido político, disciplinado, y con frecuencia cohesionado en torno a una figura política o a una saga familiar consigue, gracias al dominio simultáneo de ejecutivo y legislativo, hacerse con el control de aparatos centrales del Estado, las acciones de estos gobernantes se suelen orientar hacia al mantenimiento de la privilegiada posición de poder del partido en cuestión y la maximización de la extracción de beneficios para las clientelas afines. Los líderes mandan, los legisladores del partido legislan lo mandado y los miembros del ejecutivo del partido lo ejecutan. El peronismo, el priísmo, el chavismo y otros ismos son el resultado de ese monopolio de poder a cargo de un partido-tribu.

En estas circunstancias, la ausencia de partidos cohesionados puede servir como garantía a los abusos de poder, obligando a los gobernantes a tomar en consideración las preferencias de grupos más heterogéneos de votantes. El ejemplo de Estados Unidos es ilustrativo. A diferencia de Europa, la identidad partidista no es el único determinante del comportamiento de los legisladores, y eso impide a los presidentes tener carta blanca para implementar su programa de manera unilateral, incluso cuando los miembros de su partido son mayoría en el Congreso. En este sentido, el que los demócratas y republicanos no sean verdaderos partidos, sino meras coaliciones de candidatos individuales, lejos de ser un problema, es un antídoto contra la posibilidad de abuso de poder. A diferencia de su equivalente latinoamericano, no es tan fácil imaginar que un legislador de Wyoming, Tejas o Connecticut, elegido directamente por sus votantes y responsable frente a ellos, vaya a apoyar ciegamente todas las propuestas de un presidente que sea de su mismo partido.

Por otro lado, cuando los países latinoamericanos no sufren la espada del poder absoluto, sufren la pared de la inacción. Es decir, cuando no hay un único partido controlando todos los poderes del Estado, la existencia de partidos fuertes en la mayoría de países latinoamericanos crea otro problema fundamental: el bloqueo sistemático de toda reforma relevante. Esta ha sido, por ejemplo, una constante en el México democrático, particularmente desde 2000, cuando los presidentes del derechista PAN, Fox y Calderón, se han enfrentado a un legislativo en manos de unos partidos de la oposición lo suficientemente cohesionados y lo suficientemente obsesionados con las siguientes elecciones presidenciales como para bloquear propuestas clave para el desarrollo del país. Algunas de estas propuestas eran además, en teoría, cercanas a su ideología de izquierdas, como subir los impuestos. Así lo reconoce el propio presidente Calderón en la fantástica entrevista realizada por Javier Moreno (EL PAÍS 27-3-2011): "el hecho relevante aquí es una oposición claramente orientada a bloquear".

En un trabajo académico que recientemente hemos publicado en la revista Party Politics tratamos de indagar en las razones institucionales de este comportamiento, y mostramos cómo la existencia de partidos fuertes en la oposición mexicana ha impedido que el país adoptara una serie de políticas esenciales (como subir una pírrica recaudación fiscal situada en torno al 10% del PIB) porque son maquinarias orientadas a la conquista del Poder Ejecutivo. En el trabajo subrayamos el llamativo contraste de los fuertes partidos mexicanos con los débiles partidos brasileños, que no han tenido tantos reparos a la hora de llegar a acuerdos con el presidente de turno que beneficiaran sustancialmente al país. Es precisamente la debilidad de los partidos brasileños lo que posibilitó que aceptaran apoyar reformas políticas exitosas que acabaron reforzando a los presidentes de cada momento (Cardoso primero, Lula después). En contraste con la parálisis política mexicana, el éxito reformista brasileño no es que se haya producido a pesar de no tener partidos fuertemente institucionalizados, sino posiblemente gracias a ello.

Así pues, deberíamos cuestionarnos la tesis de que Latinoamérica necesita partidos políticos fuertes, estables e institucionalizados que hagan más predecible la relación entre políticos y ciudadanos, tesis que goza de un gran predicamento internacional y que ha sido repetida como un mantra por el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo o Naciones Unidas en sus recomendaciones al continente. En un contexto como el latinoamericano, caracterizado por la existencia de fuertes divisiones sociales y una división de poderes entre la presidencia y el legislativo, los partidos fuertes pueden constituir un obstáculo para las reformas que el continente urgentemente necesita. Para unos Estados latinoamericanos más fuertes, quizá necesitemos mecanismos que fomenten políticos menos dependientes de sus partidos.

José Fernández-Albertos es investigador en el Instituto de Políticas y Bienes Públicas del CSIC. Víctor Lapuente Giné es profesor de ciencia política en el Instituto de Calidad de Gobierno de la Universidad de Gotemburgo.