Afganistán 2014, ¿despedida y cierre?

Dice Henry Kissinger que cuando a una estrategia de salida se le pone fecha, toda la estrategia se acaba reduciendo a la fecha de salida. Si se repasan las noticias sobre el plan de transición para Afganistán aprobado en la reciente cumbre de Lisboa de la OTAN, todos sus titulares destacan las fechas de 2011 y 2014 como las de inicio y fin de la retirada de las tropas internacionales allí desplegadas, mientras que sus condiciones pasan casi desapercibidas.

Las estrategias de salida de las misiones internacionales no son planes para salir de ellas, sino procesos de valoración por los cuales se contrastan los objetivos perseguidos en el mandato de intervención con los progresos obtenidos en un momento determinado. De esta forma, se pueden finalizar las misiones que han cumplido sus objetivos, ajustar las estrategias y los medios para conseguir los fines previstos o cancelar las misiones cuando los objetivos no son alcanzables con los medios y estrategias disponibles.

La OTAN ha fijado en Lisboa la fecha de salida de Afganistán, pero no ha aclarado en qué condiciones

En operaciones como las de Afganistán, estas estrategias se valoran individual y colectivamente. Las decisiones de algunos países durante los últimos meses de no enviar más tropas, de retirarlas o de cesar en sus misiones de combate a partir de distintas fechas son ejemplo de esas estrategias individuales de salida. Junto a ellas, la OTAN acaba de aprobar en Lisboa un programa de transición de las responsabilidades de seguridad a las autoridades afganas que comienza en 2011 y debe concluir en 2014, aunque no descarta permanecer más tiempo para seguir apoyando -que no combatiendo- a las fuerzas gubernamentales afganas. En las declaraciones de Lisboa se indica que la transición no dependerá de un calendario, sino de las condiciones del proceso, pero mientras que las fechas se fijan con claridad, las condiciones no se definen ni se establecen criterios o indicadores que permiten medirlas.

Algunos jefes de Estado y de Gobierno han asociado la retirada de sus tropas a la consecución de objetivos que no han precisado más allá de capacitar a las Fuerzas de Seguridad afganas para relevar a las suyas. Durante casi una década, la comunidad internacional ha estado apoyando a las autoridades afganas para estabilizar la seguridad y reconstruir y desarrollar el país mediante una combinación de instrumentos civiles y militares, liderados por la Comunidad Internacional de Donantes y por las Fuerzas Internacionales de ISAF. Estos objetivos incluidos en el mandato de Naciones Unidas se han reiterado en todas las estrategias civiles o militares aplicadas a Afganistán. Incluso en la de diciembre de 2009, cuando el presidente Obama anunció el inicio de la salida de las fuerzas estadounidenses para julio de 2011, anunció también el refuerzo de los medios civiles y militares para conseguir esos objetivos. Sin embargo, desde que se empezó a hablar de la transición en las conferencias de Londres y Kabul de 2010, los objetivos iniciales en Afganistán se han ido reduciendo a uno: capacitar a las fuerzas afganas para que puedan relevar a las tropas internacionales.

La reducción obliga a fijarse en los criterios de evaluación que se van a seguir para medir los avances hacia ese objetivo. Hasta ahora, los criterios de evaluación de las fuerzas afganas han sido poco objetivos y han primado los factores cuantitativos: reclutamiento, formación o equipamiento, sobre los cualitativos como competencia, disciplina, tasas de abandono y sostenibilidad. Con esos criterios se llegó a afirmar en la anterior cumbre de la OTAN de 2009, en Estrasburgo-Kehl, que el Ejército Nacional Afgano participaba en el 80% de las operaciones y lideraba la mitad de ellas, lo que parecía darlas por capacitadas para un relevo próximo. Sin embargo, valoraciones independientes posteriores (RAND Corporation, Centre for Strategic and International Studies o el International Crisis Group) pusieron en tela de juicio la objetividad de esas cifras porque incluían operaciones rutinarias distintas a combates y no reflejaban adecuadamente las carencias de las unidades creadas, por lo que en junio de 2010, el Inspector General Especial para la Reconstrucción de Afganistán de Estados Unidos cambió el sistema de evaluación.

Las diferentes ciudades, distritos o provincias estarán listas o no para la transición dependiendo de la situación de seguridad y de la gobernanza en ellas. Para evaluar ambos aspectos se ha establecido una Joint AfghanNATO Inteqal Board que recopilará todas las valoraciones disponibles y asesorará al Gobierno afgano para que tome una decisión al respecto. No siendo públicos estos criterios, las expectativas de relevo dependen de las percepciones interesadas de las partes y cabe la posibilidad de que si un contingente está dispuesto a retirarse en una fecha determinada, a partir de entonces todas las valoraciones de la situación tiendan a ser positivas.

La OTAN ha tratado en Lisboa de paliar los efectos negativos del anuncio unilateral de retirada del presidente Obama en 2009 ampliando el plazo de permanencia más allá de 2014, aunque sea en una función de apoyo a las Fuerzas de Seguridad afganas. Pero al igual que la opinión pública y la insurgencia afganas hicieron entonces, mientras el dedo de la OTAN en Lisboa señalaba hacia un proceso de transición, las opiniones públicas y Gobiernos con tropas en Afganistán se han fijado más en las fechas que aparecían en el dedo.

Félix Arteaga es investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano.