El fracaso de los embargos

Casi 25 siglos después de que el ateniense Pericles castigara las intemperancias de la ciudad de Megara dictando por decreto el primer gran embargo de estilo moderno -y casi medio siglo después de que Dwight Eisenhower y John F. Kennedy infligieran a Cuba el mismo destino- la historia de esta herramienta de presión internacional se encuentra ante un punto de inflexión. La época de los embargos comerciales y financieros generales parece en su ocaso, a favor de medidas más específicas, perfiladas para golpear los regímenes sin dañar de manera indiscriminada a las poblaciones civiles.

La transición, en fermento desde hace algunos años, se consolida ahora con los nuevos vientos que soplan desde Estados Unidos, la potencia que más ha recurrido al uso de la asfixia económica con fines políticos en el último siglo. Estas palabras lo indican bien: "Después de 47 años, el embargo unilateral a Cuba ha fracasado en lograr el objetivo de 'llevar la democracia al pueblo cubano'.

Líderes republicanos admiten el fracaso de la política contra Castro

El boicoteo más duro de la historia no logró derrocar al régimen de Sadam

Los castigos específicos golpean cuentas, activos y bienes determinados

Las medidas más sofisticadas carecen de eficacia, según los críticos

Tenemos que reconocer la ineficacia de nuestra política".

La relevancia de estas frases reside en su autoría incluso más que en su contenido: no las pronunció el gran mesías del cambio, Barack Obama. Las redactó Richard Lugar, senador republicano y máximo representante en el Comité de Asuntos Exteriores del Senado del partido que ha abanderado el aislamiento de Cuba.

Lugar se atrevió a sentenciar así medio siglo de política estadounidense hacia La Habana en febrero, antes de que la Administración de Obama decidiera dar un primer paso levantando restricciones a viajes y envío de remesas a la isla. El senador dio voz a un viraje cada vez más aceptado en las vísceras de su partido, antaño gran guardián del embargo a Cuba y cuna ideológica de otras sanciones semejantes, y ahora formación dispuesta a colaborar en la tarea de levantamiento del mismo. El nuevo planteamiento de los republicanos justifica la expectativa de cambio más que los discursos del propio presidente.

La reflexión sobre los embargos en el siglo XXI empieza ahí, por el régimen castrista en el poder tras 47 años de bloqueo económico, y con el recuerdo del de Sadam Hussein, que logró resistir al más duro embargo de la historia entre 1990 y 2003. Hicieron falta aviones F-16 para tumbarle, después de que la población iraquí sufriera inútilmente un tremendo estrangulamiento internacional basado en una resolución del Consejo de Seguridad de la ONU.

Las sanciones económicas tampoco han tumbado al dictador norcoreano Kim Jong-il, que sigue bebiendo su amado coñac en Pyongyang mientras su pueblo pasa hambre, ni detenido el programa nuclear de la República Islámica de Irán. La lista de Estados sometidos a embargos o sanciones comerciales y financieras en las últimas décadas es muy larga: tristemente, la de los regímenes que han sobrevivido a ellos tiene prácticamente el mismo tamaño, siendo la única excepción de relieve el Suráfrica del apartheid.

"Es cierto que embargos y sanciones económicas no han sido eficaces en derrocar regímenes y dictadores. Los fracasos en casos de alto perfil proyectan la sensación de ineficacia absoluta, pero esa es una percepción distorsionada de la realidad", argumenta Gary Hufbauer, analista del Peterson Institute y autor de Economic Sanctions Reconsidered, un detallado estudio sobre la materia.

"Nosotros hemos estudiado unos 200 casos de embargos y sanciones económicas de envergadura desde la I Guerra Mundial", prosigue Hufbauer. "Nuestra conclusión es que un 34% de las veces las medidas fueron al menos parcialmente exitosas. A menudo, con logros marginales. Pero, a veces, muy sustanciales. Los objetivos estratégicos de los bloqueos van más allá del derrocamiento de un régimen".

"Libia es el ejemplo perfecto", señala Kimberly Elliott, coautora de Economic Sanctions Reconsidered. "Las sanciones no tumbaron a Gaddafi, pero contribuyeron significativamente a un cambio de actitud del régimen. Las sanciones tienen sin duda una capacidad limitada, pero han logrado objetivos en el pasado y podrán seguir consiguiéndolos".

Pero, comprobada la incapacidad de obtener el objetivo supremo -el derrocamiento de dictadores-, ¿es suficiente la esporádica obtención de fines estratégicos secundarios para justificar el gran sufrimiento que los embargos infligen a las poblaciones civiles? ¿Hasta qué punto llega la responsabilidad de un pueblo por que en su país gobierne un determinado régimen?

"Sin duda la comunidad internacional se está progresivamente alejando del modelo de sanción económica general a favor de presiones más perfiladas, que se dirigen específicamente a los responsables y afectan menos a la población civil", observa Richard Gowan, analista del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores (ECFR, en sus siglas en inglés) especializado en el estudio del Consejo de Seguridad de la ONU. "Las medidas generales han sido a menudo ineficaces y, a veces, hasta contraproducentes, al crear un síndrome de acorralamiento en el país afectado que aglutina a la población alrededor del régimen", prosigue Gowan.

"Coincido en que esa transición hacia medidas más refinadas está en marcha", dice Hufbauer. Los cinco expertos consultados para este artículo estuvieron de acuerdo en este punto. "Hay para ello razones humanitarias y también de real politik. Un embargo total causa mucho daño también a los socios comerciales del país golpeado".

Frente a las sanciones generales -como los bloqueos totales a exportaciones, importaciones y flujos financieros-, las medidas específicas, o "refinadas", imponen el congelamiento de determinadas cuentas bancarias y activos financieros, embargos a productos específicos o armas, obstáculos a los viajes y sanciones dirigidas para golpear exclusivamente a jerarcas de los regímenes y sus funciones.

Esas medidas cumplen adecuadamente con una de las funciones principales de las sanciones económicas: enviar un mensaje. A la audiencia mundial -aliados y enemigos-, o al electorado interno.

"Lanzar señales siempre es parte importante de estos procesos y el objetivo no siempre es de carácter internacional. Cuba lo ejemplifica. Una sanción que surgió con un objetivo de política exterior, se mantuvo luego durante tiempo fundamentalmente por motivos de política interna, pensando en ciertos grupos de presión", argumenta Elliott, que trabaja para el Center for Global Development.

La ironía del líder liberal británico David Lloyd George esculpió en 1935 la relevancia de esa función de los embargos, con una hiriente referencia a la tardía reacción del Ejecutivo de Londres ante la invasión italiana en Abisinia [la actual Etiopía]. "[Las sanciones] llegaron demasiado tarde para salvar a Abisinia de la subyugación italiana... ¡Pero a tiempo para salvar al Gobierno británico!", soltó en el Parlamento Lloyd George. La inacción puede tener costes muy elevados y, entre indiferencia y acción militar, las sanciones económicas son una buena opción.

"El problema de las sanciones específicas es que son muy complejas de implementar y necesitan un difícil y constante seguimiento", observa Paul Holtom, experto en embargos de armas del Instituto Internacional de Investigación para la Paz de Estocolmo (SIPRI, en sus siglas en inglés).

"Se trata de herramientas más sofisticadas pero más débiles y, en la mayoría de los casos, no idóneas para lograr objetivos estratégicos considerables", apunta Elliott.

La diferencia de peso es evidente. Los bloqueos comerciales y financieros impuestos de 1915 en adelante costaron a los países objeto de las medidas alrededor del 4% del PIB anual de media. En el caso iraquí, debido a la enorme adhesión al embargo contra Sadam impulsado por Naciones Unidas, la caída del PIB fue del 54% anual de media, según Economic Sanctions Reconsidered. Brutal. Sanciones específicas no pueden llegar ni de lejos a ese nivel de presión.

"Pero en nuestras investigaciones hemos comprobado que la ecuación 'sanción más dura igual a mejor resultado' no es tan automática como podría pensarse. El propio caso iraquí lo sugiere", indica Hufbauer. "Desafortunadamente, los regímenes autocráticos logran normalmente proteger a su entorno, aislarlo del impacto, y trasladar el sufrimiento a la población".

Precisamente la reflexión sobre el caso iraquí impulsó una transición hacia nuevos horizontes. Ahora, el fermento en Estados Unidos respecto al otro gran embargo simbólico del mundo, el de Cuba, parece afianzar definitivamente el viraje.

El pasaje no está exento de obstáculos. Hay quienes interpretan ciertas opciones políticas menos agresivas como señales de debilidad. La ofensiva de esta semana del ex vicepresidente de EE UU Richard Cheney contra Obama resume bien ese antagonismo. "Tanto nuestros amigos como nuestros adversarios aprovecharán rápidamente la situación si piensan que están enfrente de un presidente débil", dijo Cheney, criticando la actitud de Obama en sus giras internacionales, las demasiadas manos estrechadas (como la de Hugo Chávez) y "ese frecuente tono de disculpas". "No creo que Estados Unidos tenga mucho de que disculparse".

Pero los halcones parecen hoy más aislados que nunca. "A la luz de lo ocurrido en los últimos años, el embargo a Cuba parece realmente un residuo de otra era. En Europa la transición hacia las sanciones específicas está consolidada. Hay a veces divergencias entre países que abogan por el diálogo a ultranza y otros más proclives a la sanción... pero sin duda la preferencia para medidas puntuales frente a las generales está consolidada", comenta Anthony Dworkin, compañero de Gowan en el ECFR y analista especializado en derecho humanitario.

Casi toda la materia se halla en el terreno de las opiniones. Pero ciertos hechos parecen lecciones, aunque se remonten al siglo V antes de Cristo. Así relata Aristófanes la historia del decreto megarense de Pericles en un paso de su obra Los Acarnienses: "Entonces Pericles decretó que los megarenses no entraran en nuestro territorio, y en nuestros mercados, por mar o por tierra. Los megarenses, ya que se morían de hambre, pidieron que el decreto se retirara. Nosotros rechazamos, aunque nos lo pidieran muchas veces. Entonces vino el estruendo de las armas". La guerra del Peloponeso.