Más presencia que influencia

La UE es un actor imprescindible en la solución de la crisis de Ucrania. Dispone de una amplia variedad de instrumentos de acción exterior que le deberían haber dotado de capacidad de influencia efectiva sobre Ucrania, pero la crisis de los últimos meses ha puesto de relieve un desfase entre la presencia y la influencia de la UE sobre el que conviene reflexionar. El desfase se hizo patente cuando el presidente Yanukóvich rechazó en el último momento el Acuerdo de Asociación que la UE se disponía a celebrar en Vilna como un éxito de su Partenariado Oriental. La UE sobrevaloró la capacidad del presidente Yanukóvich para liderar un acercamiento a la UE y subestimó la capacidad del presidente Putin para preservar a Ucrania dentro de su órbita de influencia, a pesar de que sus declaraciones advertían de lo contrario. Confundir deseos y realidad es un error, pero la política exterior de un actor joven como la UE precisa experimentar por sí misma una sucesión de errores y aciertos antes de consolidar su herramienta diplomática.

El Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) tomó nota de su dificultad para comprender la otra realidad de Ucrania y de Rusia pero apenas tuvo tiempo de ajustar su estrategia porque las movilizaciones condujeron a una crisis en poco tiempo. La UE tiene todavía en construcción su sistema de gestión de crisis y no está aún lista para atajar las crisis en sus estadios iniciales, sino en los posteriores, cuando ya es muy difícil controlar su evolución. La prevención de la crisis se enfocó a mediar entre el Gobierno y la oposición, sin comprender que la crisis no se iba a decidir en las instituciones oficiales sino en las calles y plazas. Con todo, la UE, de la mano de Alemania, Francia y Polonia, llevó a cabo una mediación eficaz que aceptaron las partes y el representante ruso, un acuerdo —el del 21 de febrero de 2014— que el Gobierno ruso reivindica como el punto de partida para revertir la escalada. El rechazo al acuerdo y la salida del presidente Yanukóvich hicieron imposible su cambio de régimen controlado desde la legalidad vigente, y la UE se quedó acompañando a un Gobierno en funciones que no contaba con la confianza de quienes cambiaron el régimen desde las calles y plazas.

Cogida sin plan B, la UE ha tenido que improvisar sobre la marcha un plan de contingencia

La intervención militar rusa en Crimea pilló al sistema de gestión de crisis de la UE por sorpresa. De nuevo, la dificultad para interpretar los códigos de comportamiento rusos hizo creer a sus responsables que el presidente Putin se comportaría de acuerdo a los códigos occidentales y no a sus propios códigos geopolíticos, que obligan a todos los mandatarios rusos a mostrarse fuertes en la periferia con quienes quieren sustraerse a la influencia rusa para evitar que se emule la rebeldía dentro de la propia Federación de Rusia (el presidente Putin ha aplicado ahora en Ucrania igual que el presidente Medvédev lo hizo en Georgia en 2008). Cogida sin plan B, la UE ha tenido que improvisar sobre la marcha un plan de contingencia, que es difícil de articular cuando los Estados no se ponen de acuerdo para orientar la actuación del SEAE.

Las posiciones solo han coincidido a la hora de renunciar a una respuesta armada y en apostar por una salida negociada con Rusia. Algunos países como Alemania, Francia, Italia y España tienen relaciones especiales de amistad con Rusia, a las que no piensan renunciar, mientras que otros, como Polonia y Lituania, han buscado penalizar a Rusia a toda costa (también lo han intentado en la OTAN, forzando el procedimiento de consultas del artículo 4). En su reunión del 3 de marzo de 2014, el Consejo no adoptó ninguna medida de presión contundente para forzar a Rusia a regresar a sus bases de partida. A pesar de la retórica previa, incluso países de la línea dura como Reino Unido se han opuesto a cualquier tipo de sanción financiera o comercial.

Incluso Reino Unido se ha opuesto a cualquier tipo de sanción financiera o comercial

Sí que han ofrecido renegociar el Acuerdo de Asociación pero habría que encontrar la forma técnica de hacerlo compatible con la Unión Aduanera Euroasiática, comprometida con Rusia. Se podría intentar que Ucrania firmara primero un acuerdo de libre comercio con la UE y luego otro con Rusia para evitar que la disciplina de la Unión Aduanera Euroasiática hiciera luego imposible a Ucrania firmar un acuerdo con la UE. Pero es una vía que plantea problemas técnicos muy complejos y que ignora que el objetivo ruso de la Unión Euroasiática es consolidar su hegemonía política. Además, y suponiendo que se consiga hacerlo, se estaría reconociendo ahora que había una forma de haber evitado la crisis antes en lugar de haber hecho elegir a Ucrania entre la UE y Rusia.

Hablando de lecciones aprendidas, la Comisión sí que reaccionó a los cortes de suministro de gas de 2006 y 2009, poniendo en marcha cambios normativos que han limitado el poder de mercado de Gazprom. Sin embargo, la Comisión no ha sido tan afortunada a la hora de diversificar los gasoductos porque los nuevos, como el fallido Nabuco o su sustituto el TAP, siguen estando cerca de la zona de influencia rusa y los que se han construido para reenviar desde la UE gas a Ucrania tienen una capacidad limitada (solo pueden suministrar 2 bcm —billones de metros cúbicos— en lugar de los 30 bcm que recibe de Rusia). La respuesta verdaderamente estratégica para solucionar el problema de la seguridad energética hubiera sido potenciar las interconexiones europeas de gas, de Oeste a Este y de Norte a Sur, incluyendo la de España con Francia para que Europa pueda beneficiarse de las infraestructuras españolas: dos gasoductos con Argelia y la mayor capacidad de gas natural licuado de Europa para diversificar las importaciones de gas desde Rusia hacia norte de África, el Golfo Pérsico, el golfo de Guinea, América Latina y, eventualmente, Estados Unidos, regiones todas ellas de limitada influencia rusa.

No parece lógico que la asistencia a Ucrania sea más generosa que la que se da a Chipre o a Grecia

La Comisión ha anunciado ahora un paquete de ayudas que asciende a 11.175 millones de euros. Una cantidad similar a los 15.000 millones de dólares ofrecida por Rusia para ganarse la voluntad ucrania. Una vez desglosada, el paquete se desinfla un poco porque las ayudas de urgencia se reducen a 1.565 millones, a los que hay que añadir préstamos por valor de 1.610 millones y hasta 8.000 adicionales del Banco Europeo de Inversiones y del Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo. Estos préstamos se condicionan al progreso de las reformas políticas, aunque también es de esperar que se impongan algunas condiciones económicas porque no parece lógico que la asistencia a Ucrania sea más generosa que la que ofrece a Chipre o Grecia. Además, la entrega real de los fondos europeos dependerá de que el Gobierno de Ucrania acepte las medidas de ajuste que le proponga el Fondo Monetario Internacional (Ucrania necesitará hasta 35.000 millones), ya que de no hacerlo parece difícil que se puedan liberar o recuperar los fondos prestados.

Las acciones diplomáticas, políticas y económicas que la UE ha adoptado sirven para medir su voluntad de actuar, su presencia, pero para evaluar su eficacia habrá que esperar a ver su impacto en las reformas políticas y económicas del Gobierno de Ucrania y en la estabilidad social. Su influencia sería mayor si su actuación fuera previsible y oportuna, pero la UE no es un actor único y los procesos de decisión no pueden ser ágiles cuando los intereses divergen. Eso resta autoridad a su influencia y permite a otros actores como Rusia dividir a los Estados miembro y vencer a la UE. Por el contrario, gana en influencia cuando actúa con autonomía, sin subordinarse a otros como podría haber pasado de seguir el liderazgo vacilante de Estados Unidos o el de los países europeos que tienen más interés en pasar factura a Rusia por agravios atávicos que en mejorar la capacidad de influencia de la UE en la vecindad: y eso incluye a Ucrania pero también a Rusia.

Félix Arteaga es investigador principal de Seguridad y Defensa del Real Instituto Elcano.