Deuda y déficit públicos en el marco de la UEM
El debate sobre el comportamiento deseable de los saldos de las cuentas públicas es uno de los pilares sobre los que se ha construido el análisis macroeconómico del último siglo, y todavía hoy mantiene algunos aspectos polémicos. En cualquier caso, no es el ámbito académico sino el político el que lo ha situado en un primer plano de la actualidad, especialmente en el marco de los últimos incumplimientos del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC).
En este artículo me propongo hacer una breve reflexión sobre diversas consideraciones en torno a los niveles deseables de déficit público. En primer lugar, creo que es oportuno establecer una separación clara entre aspectos relativos al largo plazo y aspectos ligados al comportamiento cíclico de las economías, de forma que comenzaré por los primeros, para después abordar estos últimos y, finalmente, establecer una serie de conclusiones, y también de interrogantes.
"Conviene establecer una medida de déficit que permita repartir los gastos de inversión en varios periodos, de forma que el déficit de caja sea más cíclico"
En lo que respecta al largo plazo, creo que el primer punto que debemos abordar es el rechazo a esa especie de "dogma neoliberal" por el cual se afirma que el único déficit sostenible a largo plazo es el nulo, porque es imposible mantener un endeudamiento indefinido. Como cualquier empresario conoce (y cualquier ciudadano con una hipoteca), el nivel de deuda asumible depende en alguna medida de tu capacidad de devolución. En términos macroeconómicos, la medida más utilizada es el PIB, de forma que casi siempre que se habla de nivel de deuda pública se hace en términos de ratio de endeudamiento respecto al PIB; dicho ratio puede mantenerse constante con una deuda creciente, siempre que ésta lo haga al mismo ritmo que crece el PIB corriente. Esta relación permite obtener de forma simple (y aproximada) el nivel de déficit "sostenible" en función de dicho crecimiento nominal y del ratio de endeudamiento de largo plazo, como déficit = deuda x cto.nom. Por ejemplo, si el nivel de deuda de largo plazo es un 60% del PIB y el crecimiento nominal es un 5%, un déficit público del 3% del PIB es perfectamente sostenible.
Dicho lo anterior, quedan dos cuestiones claves en el marco del análisis a largo plazo: cuál es ese nivel de deuda deseable a largo plazo y cuál es el papel de la transición demográfica que afecta a toda Europa y a España en particular. Ambas cuestiones están relacionadas con el concepto de contabilidad generacional, desarrollado por Auerbach y Kotlikoff hace dos décadas.
Un planteamiento abogaría por trasladar a las futuras generaciones una deuda nula, pero debemos reconocer que a generaciones posteriores legamos no sólo la deuda, sino también diversos activos productivos acumulados con dicha deuda, de forma que parece razonable, de nuevo como en el ámbito privado, que los niveles de endeudamiento se vean condicionados por el tipo de gasto que los genera. En cuanto a los efectos de nuestra peculiar estructura demográfica, es evidente que aconsejan reducir los niveles de endeudamiento (del Estado en sentido amplio), para prever al aumento claro del gasto sanitario y en pensiones de los próximos años. En el fondo es un problema de deuda no contabilizada, puesto que la Seguridad Social tiene una deuda contraída con los cotizantes, y la forma prevista por el Pacto de Toledo de enfrentar esta situación es seguir dotando al Fondo de Reserva, de forma que ambos aspectos (aportaciones y déficit) se puedan analizar al menos formalmente por separado. Podemos concluir este punto señalando la necesidad de mantener políticas sostenibles a largo plazo, lo que dada la estructura demográfica europea, especialmente la española, implica ser muy cuidadoso con el endeudamiento.
Analizados los elementos estructurales podemos pasar al centro de la polémica, que se refiere al comportamiento cíclico de los saldos públicos. De nuevo surge una visión que aconseja un presupuesto equilibrado periodo a periodo, que parecía superada por dos motivos: en primer lugar, porque no dejar funcionar a los estabilizadores automáticos implica que la política fiscal se convierta en un factor adicional de inestabilidad, además, porque en Estados Unidos el tradicional nexo ideológico del déficit ha cambiado de bando: el debate nacional del final de la era Clinton era a qué dedicar el superávit público, mientras que bajo la Administración de Bush dicha polémica se ha desvanecido al ritmo al que dicho superávit se convertía en el mayor déficit de la historia. La cuestión clave en el ámbito europeo en este punto es con qué criterios debe gestionarse la política fiscal de países ligados por una única moneda. Podemos aclarar los elementos centrales del debate estableciendo en primer lugar dos enfoques contrapuestos.
Por un lado, los argumentos que llevaron a la firma del PEC se basan en las externalidades: las políticas fiscales excesivamente expansivas tienden a elevar los tipos de interés de forma que los países que las generan sufren un cierto efecto expulsión (crowding out) en su gasto privado; sin embargo, si comparten moneda con otros países ese efecto perverso también lo comparten, de forma que cada país podría estar tentado a déficit excesivos en tanto en cuanto recaigan sobre él en mayor proporción sus beneficios que sus costes y, por tanto, es conveniente que dichos países autolimiten su capacidad para endeudarse como un paso previo a la creación de una moneda única sólida y estable.
El argumento contrario señala que en tanto en cuanto la integración monetaria supone la pérdida de un instrumento estabilizador frente a shocks asimétricos (y la propia integración lo es), la política fiscal debería ser más activa y discrecional, en lugar de menos. Según los partidarios de este enfoque, la prueba de que el mercado lo percibe así es que no termina de premiar la buena conducta europea ni de penalizar a las monedas de Estados Unidos y Japón, que mantienen enormes déficit y simultáneamente crecimientos superiores a los europeos y tipos de interés más bajos.
En mi opinión, la base del PEC era el compromiso con la estabilidad de las finanzas europeas, y ese mismo punto sigue en el centro de la polémica: cómo conseguir un mayor grado de margen para la política anticíclica sin que ello deteriore la situación financiera a largo plazo. Las soluciones pueden girar en torno a dos ideas ya expuestas, y que tienen en común el acercamiento de la medición del déficit a su impacto real. En primer lugar, establecer una medida de déficit que permita repartir los gastos de inversión en varios periodos, de forma que el déficit de caja sea más cíclico que esta otra medida. En segundo lugar, incorporar sistemas que paulatinamente separen la contabilidad del Estado de la de su sistema de pensiones, incorporando la deuda que éste tiene contraída con trabajadores y pensionistas.
Esto permite a los gobiernos anunciar aportaciones al sistema en vez de reducciones de déficit, lo cual es políticamente mucho más viable. Son sólo dos ideas sobre las que se puede trabajar en un futuro cuando, como parece inevitable, algunos aspectos del PEC se rediscutan a la luz de la experiencia acumulada.
Pedro Saura García es portavoz del Grupo Parlamentario Socialista en la Comisión de Presupuestos del Congreso y diputado por Murcia.
