En defensa del contribuyente
Es indudable que hemos avanzado mucho desde 1931 (art. 41 del Texto Constitucional), gracias al decidido impulso de una jurisprudencia moderna e innovadora, en lo concerniente a la exigencia de la responsabilidad patrimonial de la Administración. Especialmente desde el reconocimiento (art. 106 de la Constitución de 1978) del derecho de los particulares a ser indemnizados por las lesiones de todo tipo (físicas y/o económicas) que sufren como consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos. En materia tributaria ello no es más que una consecuencia del hecho de que la Administración haya efectuado a un contribuyente imputaciones erróneas en el marco de un procedimiento tributario.Siendo cierto ese avance, las medidas existentes se presentan como insuficientes, no sólo para reparar el daño causado sino para posibilitar un mayor equilibrio entre las posiciones de la Administración y del administrado al no operar como medidas preventivas frente a la impunidad con que viene actuando la Administración por medio de sus agentes. Ello es fácilmente apreciable si consideramos la distinta vara de medir existente según que los incumplimientos de la normativa en vigor correspondan a la Administración o al administrado: si el administrado no interpreta correctamente la norma se hace merecedor de sanción, si es la Administración, no sólo no será penalizada sino que la mayoría de esos actos erróneos (los no recurridos) quedarán consolidados. Si el administrado incumple un plazo, el acto pasa a ser firme; si es la Administración, todo queda en una improbable medida disciplinaria.
Hoy, en materia tributaria, la estimación de un recurso o reclamación conlleva, en el mejor de los casos, el derecho a reclamar el reembolso del coste de las garantías aportadas y poco más. Parece un pobre reflejo de la responsabilidad en que incurre la Administración.
Entiendo que la responsabilidad, para que efectivamente exista una "restitutio in integrum", debe abarcar los honorarios profesionales que debió de satisfacer el contribuyente en la defensa de sus derechos (y no me refiero a la condena en costas cuyo fundamento es distinto) y los correspondientes intereses sobre el importe de los gastos incurridos en relación con las garantías. La Administración no sólo rechaza ambos conceptos sino que incluso el reembolso del coste de las garantías se demora innecesariamente.
La Audiencia Nacional está comenzando a reconocer el reembolso de los honorarios satisfechos, atendiendo a la complejidad de las cuestiones en litigio, pero ni ese condicionante debería de existir en esta materia. Peor suerte corre el tema de los intereses, víctima de una concepción nominalista del pago de las obligaciones dinerarias, con olvido de que los gastos incurridos a lo largo de un dilatado periodo, reembolsados mucho después por su mero valor nominal, en modo alguno sirven a los fines resarcitorios expuestos. Y ello sin entrar en otras consecuencias negativas como, a título de ejemplo, la merma de crédito por la existencia de las garantías solicitadas. Se hace pues necesaria una reforma en este punto.
Queda, por último, la cuestión más espinosa. La Administración puede repercutir al funcionario los costes que se viese obligada a satisfacer como consecuencia de la anulación de los actos impugnados, cuando media dolo, culpa o negligencia grave. No tenemos constancia de que ello se haya producido hasta la fecha. Parece evidente que no puede existir derivación de responsabilidad cuando se cumplen órdenes superiores, pero no lo es menos que debe de introducirse una cierta prudencia para evitar la alegría con que en muchos casos la Administración formaliza actas de inspección y expedientes sancionadores que son anulados en vía jurisdiccional sin que el sistema se resienta ni se aclare y exija la eventual responsabilidad de los funcionarios intervinientes.
El objetivo de la Administración Tributaria debería ser la existencia de menos actuaciones, más serias y documentadas y, por lo tanto, más ejemplificadoras, en igualdad de condiciones con el contribuyente, asumiendo cada parte los costes y las consecuencias de sus actos y obteniendo, cada parte, una efectiva restitución de los perjuicios sufridos. En esa línea caminan nuestros tribunales; sería deseable que el legislador y la Administración le facilitasen el camino.
La mayor exigencia de conocimientos tributarios al contribuyente no va unida a un mayor control y eficacia en la gestión de los fondos públicos ni a una mejora de los servicios recibidos. Por el contrario, el contribuyente advierte que la Administración olvida con frecuencia actuar con sometimiento a la Ley y al Derecho, que no cumple los plazos ni razona sus resoluciones, emite requerimientos y apremios improcedentes, demora injustificadamente el cumplimiento de sus obligaciones, etc. ¿Parece pues impertinente exigir que la reprobación de las actuaciones indebidas de los contribuyentes se vea correspondida con similares consecuencias para las actuaciones indebidas de los responsables de la Administración a los que cabe atribuir una mayor cualificación?
Carlos Casanova Caballero es miembro de la Asociación de Abogados Especializados en Derecho Tributario.
