Un referéndum necesario
La celebración del referéndum sobre la permanencia de España en la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) es un hecho positivo y necesario, según el autor de este artículo, en el que se realiza un análisis del significado de este tipo de consultas y de su valor en las democracias.
La actual polémica sobre la OTAN, con la divergencia Parlamento/opinión pública, replantea, jurídica y políticamente, una de nuestras (pocas) novedades constitucionales: la institución referendaria, en general, y de modo especial, el denominado referendo consultivo. Así, un conflicto político va a servir para poner en marcha una institución (el referendo consultivo) que asentará, sin duda, nuestro sistema democrático. El conflicto, abierto o solapado, es claro: por una parte, la mayoría parlamentaria está a favor de la OTAN, desde la entusiasta y plena integración (la OTAN como cruzada y como reserva espiritual de Occidente) hasta posiciones matizadas integracionistas (la OTAN como mal menor o como ladina razón de Estado); por otra parte, sectores políticos minoritarios y una muy amplia opinión pública que, según las encuestas, tiene reservas hacia la OTAN o está frontalmente en contra.El referendo o referéndum -con sus plurales, todos ellos válidos: referendos, referenda o referéndums - cf. Ac. y M. Seco- fue un tema muy discutido y, al final, consensuado en el pro ceso constituyente. De una concepción amplia y generosa a la participación popular directa se pasé a un texto limitativo, que es el vigente. Para este acuerdo y redacción se tuvieron en cuenta tanto factores políticos, muy discutibles, como doctrinas jurídicas, más discutibles todavía, sin excluir experiencias o antecedentes, española o europeas. De todo hubo. Al final, con algunas excepciones, ideológicamente diferenciadas, se adoptó una normativa ambigua y reducida. El miedo, como decía un clásico, acompaña siempre a las fundaciones de los Estados. La naturaleza del referendo, en su relación con el tipo de democracia y, en concreto, la significación y alcance del referendo consultivo, ha producido ya una buena literatura constitucional. Así, entre otros, se podrían citar las obras y monografías de Denquin, Bettinelli, Cadart, Rescigno y, entre nosotros, Lucas Verdú, Julián Santamaría, Pedro de Vega, Enrique Linde, Miguel Herrero Lera, Luis Aguiar, María Rosa Ripollés, Cruz Villalón.
La institución referendaria remite a una vieja polémica, fundamento dual, antagónico/complementario, de la democracia moderna: Monstesquieu o Rousseau. Es decir, democracia representativa o democracia directa. El principio de soberanía parlamentaria triunfará, a pesar de algunos cortos períodos radicales, sobre la soberanía popular durante todo el siglo XIX. La racionalización parlamentaria y, sobre todo, la democratización de la vida política, después de la I Guerra Mundial, no hará cambiar sustancialmente el recelo antirrusoniano, pero sí se introducirá gradualmente el referendo, transformando o corrigiendo la democracia liberal clásica. En otras palabras: se afianzará, operativamente, un régimen mixto, en donde coexistirá la democracia representativa (como funcionamiento normal y regular) y ciertas instituciones de la democracia directa (como excepcionalidad, mediante la iniciativa popular y el referendo). El constitucionalismo de la segunda posguerra reasentada la democracia (Italia, Japón, Francia, entre otros países), seguirá el camino que en su día, en los años 1919 y 1920, iniciaron las constituciones pioneras weimeriana y austriaca (con la excepción de Suiza).
Nuestra renovación democrática comenzó también con un gran entusiasmo referendario. Hablábamos entonces de democracia avanzada, no de democracia reducida o bloqueada. El artículo 85 del informe de la ponencia, sobre el que trabajaría la Comisión de Asuntos Constitucionales, era muy receptivo a la participación popular directa: así, la iniciativa del referendo podía corresponder a ambas cámaras, al Gobierno, a las comunidades autónomas y, sobre todo, a los electores (no menos de 750.000; desde el PSP propugnábamos un número menor: 500.000); por otra parte, el objeto del referendo era también amplio: las leyes aprobadas por las Cortes y aún no sancionadas, las decisiones políticas de especial importancia y de derogación de leyes en vigor. Este entusiasmo referendario rápidamente, por encanto, se diluyó. El artículo 92 actual, al margen de otros dedicados a los referendos autonómicos y constitucionales (artículos 151, 152 y 168.3), limita, en efecto, naturaleza, ámbito e iniciativa. Se hablará, de esta manera, de referendo consultivo y se aplicará, en su caso, "a las decisiones de especial importancia política", convocándose por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados. Aparentemente, la democracia clásica representativa triunfa sobre los tímidos pasos de la democracia directa. Digo aparentemente porque, sin embargo, el artículo 23 reafirmará, a su vez, el carácter desproporcionadamente mixto, uniendo ambas concepciones: la representativa y la directa (o, como denomina el profesor Pedro de Vega, democracia de identidad). En efecto, dicho artículo establece expresamente que "los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos". En definitiva, nuestra Constitución, señalando que la soberanía reside en el pueblo (artículo 1.2), en concordancia con el citado artículo 23 y con el artículo 66, reasume e integra las dos concepciones básicas del derecho público europeo democrático: la participación mediante representantes (Cortes) y la participación directa (llamada al pueblo).
Consecuencias
Dejando al margen los referendos autonómicos y constitucionales, la polémica doctrinal y las incidencias políticas se acentúan en el referendo consultivo y, muy concretamente, debido a la polémica sobre la compleja cuestión de la OTAN: una sería contraponer consultivo a obligatorio; otra, consultivo a vinculante. Evidentemente, sobre el primer caso no parece que haya dudas: no todas las decisiones requieren un referendo, sino sólo aquellas que el presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso de los Diputados, y convocado por el Rey, estime políticamente oportunas y necesarias, o resultado de un compromiso adquirido.
La segunda cuestión exige matizar más. El fundamento último de la democracia es, sin duda, la voluntad popular. Si jurídicamente no es vinculante, sí lo es ética y políticamente: así, la distinción entre referendo consultivo y referendo decisorio se disuelve primando la voluntad popular directamente manifestada. A sensu contrario, quedaría desvirtuada la democracia. De hecho, la práctica democrática contemporánea se acomoda a la teoría democrática. Así, por ejemplo, en los referendos consultivos noruego y austriaco, de 1972 y 1978, sobre el rechazo de Noruega al ingreso en la CEE o el referendo austriaco nuclear. En ambos casos se entendió claramente -opinión pública y Gobierno- que, desde el punto de vista de la política democrática, los resultados eran vinculantes.
Por último, me interesaría comentar dos aspectos, que se derivan de lo dicho anteriormente: el problema de la dimisión o no dimisión del Gobierno, que, proponiendo determinado referendo, lo pierda; y, por otra parte, las garantías que deben ser inherentes al referendo consultivo. A mi juicio, por lo que se refiere a la primera cuestión, lo más lógico -dada la discrepancia entre la voluntad popular directa y la representación parlamentaria- sería la inmediata disolución de las Cortes, pero no, necesariamente, la dimisión del presidente del Gobierno, salvo que, por decisión política personal, el presidente del Gobierno, libremente, comprometiese el resultado a su permanencia. Bratelli así lo hizo y dimitió al perder; Craxi anunció que, si perdía el referendo sobre política económica, dimitía, y no lo hizo porque ganó. La segunda cuestión (garantías) remite al histórico problema de la distinción entre plebiscito y referendo. Un plebiscito, en este orden interno, es un referendo sin garantías: por ejemplo, los plebiscitos napoleónicos o franquistas. El problema de las garantías no sólo consiste en un correcto desarrollo y control que evite las manipulaciones, sino algo sustancial: que la alternativa, en la pregunta, sea clara. La doctrina constitucional y la práctica política democrática transcurren, así, dentro de estos esquemas. No se trata -y no debe tratarse- de problemas ideológicos partisanos, derecha/ izquierda, sino que, fundamentalmente, traducen la esencia de la democracia pluralista contemporánea. En este sentido, el profesor Fraga, colega académico, desde el reformismo conservador, como se autodefinió en la etapa constituyente, llegó a afirmar, con cierta exageración radical-democrática, lo siguiente: "... La soberanía no está en el Parlamento en nuestra Constitución; el Parlamento es un órgano constituido como los demás; justamente esta ventana abierta a las fuerzas sociales, a través del referéndum, en todos los casos que prevé el artículo 85 (del proyecto), de iniciativa popular, en mi opinión es sumamente conveniente para una verdadera democracia, porque, efectivamente, hay una tercera fase en la cual se quiere establecer la llamada soberanía del Parlamento a través del predominio único y exclusivo de los partidos... Creo que la mejor frase que se ha dicho en toda la historia sobre la representación la dijo Chesterton cuando manifestó: 'Es un extraño sistema de representación, cuando los representantes dicen sí y los representados quieren decir no: en ese momento termina la representación del Parlamento y empieza la voluntad directa del pueblo: Rebus ipsis et factis". Por su parte, mi también colega y viejo amigo el profesor óscar Alzaga, menos rusoniano que el profesor Fraga, dirá, con matices y reservas: "... Un resultado (del referendo consultivo) no tendrá formalmente carácter vinculante, aunque si el pueblo se manifiesta en términos muy netos en favor de una determinada opción no es de prever, en el terreno del realismo político, que ni el Gobierno ni el Congreso de los Diputados se aventuren a ir contra la opinión popular manifestada a través de tal vía".
Conclusión
La OTAN, sin duda, revela ser un problema político polémico, con una opinión pública muy sensibilizada y con la conciencia de que se trata de una decisión política de especial importancia, que marca, entre otras cosas, una discrepancia o eventual discrepancia Parlamento/ pueblo. Y habría que añadir más: el partido -hoy en el Gobierno-, en su momento, adoptó notoriamente una determinada decisión, a la que, política y éticamente, está comprometido, y que, jurídicamente, puede instrumentarla -de forma clara, sin reconducirla a plebiscito- en base al artículo 92 de la Constitución. Y, por último, que las exigencias democráticas constituyen una obligatoriedad cívica de participación -voto en blanco, voto a favor, voto en contra-, pero nunca de abstención, en el referendo anunciado como en cualquier otra actividad electoral.
Este referendo consultivo sobre la OTAN ayudará, así, a resolver confusiones y contradicciones, permitiendo, a la vez, un desarrollo constitucional positivo para los hábitos democráticos. Salir del miedo es centrar la democracia.
es catedrático de Derecho Constitucional de la universidad Complutense.
