Las diputaciones como problema

En medio del debate entre gobierno de cambio, gobierno de progreso o no gobierno, ha emergido un tema al que pocos daban importancia: el futuro de las diputaciones provinciales. Se trata de instituciones surgidas con el decreto de Javier de Burgos en 1833, siguiendo la estela de la lógica aparentemente racionalizadora inciada por Napoleón con la creación de los departamentos en Francia. Desde entonces, nunca se ha sabido muy bien si eran un problema o una solución. Hay sitios en que son decisivas y resultan absolutamente centrales en la vida de las gentes (País Vasco y Navarra). En otros casos, cambiaron el rótulo de Diputación por el de Comunidad Autónoma (Murcia, Madrid, Cantabria, la Rioja, Asturias), remodelando su función. Y en otros, como Cataluña, hemos ido pasando del rechazo a la aceptación dependiendo de las vicisitudes políticas. Empezamos queriendo eliminarlas en 1980 con una ley para su transferencia urgente y plena a la Generalitat, pero el Tribunal Constitucional cercenó esa posibilidad. Luego, con la reforma del Estatut en 2006, se apuntaba a las non natas veguerías para sustituir sus funciones y servicios. A día de hoy, las diputaciones siguen acumulando recursos, personas y funciones, y más que suprimirlas se aspira a gestionarlas.

El pacto del PSOE con C's incluye eliminar las diputaciones y sustituirlas por “consejos de alcaldes”. No parece que haya caído muy bien en ciertos territorios (Andalucía, Extremadura) donde el PSOE gobierna, como de hecho ya ocurrió en el 2011 cuando Rubalcaba sugirió esa posibilidad. La defensa que hace PP es también clara. Parece indudable que su capacidad de distribuir recursos y retribuir responsabilidades las convierten en una preciada palanca de clientelismo político.

Lo cierto es que en España hay más de 8.000 municipios, de los que más de 5.000 no superan los mil habitantes. Solo poco más de 700 superan los 10.000, tamaño que podríamos considerar como básico para prestar muchos servicios. La fragmentación institucional y territorial en Cataluña es también significativa. Tenemos 4 diputaciones provinciales, más de 40 consejos comarcales, casi 950 municipios, más de 50 mancomunidades, casi 60 entidades municipales descentralizadas, el Área Metropolitana de Barcelona y un número indeterminado de consorcios. ¿Son las diputaciones parte del problema o parte de la solución? La respuesta no es simple. Es evidente que la fragmentación municipal es poco funcional. Pero sabemos por experiencia que no se pueden suprimir municipios basándose en criterios estrictamente funcionales, ya que ello conlleva suprimir identidades, vínculos de pertenencia, implicación de la gente con su lugar de origen o de residencia. Solo agregando de manera voluntaria, sin pérdidas emocionales, pueden conseguirse escalas adecuadas para mejores y más eficientes servicios (La Vall d'en Bas). Lo fácil es desagregar, lo difícil es sumar sin restar identidad y pertenencia.

Las diputaciones son en parte una respuesta a esa fragmentación, pero a cambio de ello, sus estructuras, sus formas y costes de funcionamiento, su opacidad y falta de responsabilidad directa frente a los ciudadanos, las dota de rasgos que no facilitan defender su existencia. ¿Pueden ser sustituidas por estructuras más ligeras e igualmente eficaces? Creo que la respuesta es positiva. Probablemente lógicas más cercanas a los consorcios territoriales, por temas, con presencia directa de alcaldes, agilizaría funciones y permitiría un control más directo de la ciudadanía sobre sus funciones y sus resultados.

Gobernar hoy en cualquier municipio requiere asumir más interdependencias entre actores y niveles de gobierno. ¿Incentivan las diputaciones esas dinámicas o no aportan nada en ellas? En el caso de la conurbación metropolitana, ¿no hay un cierto solapamiento de funciones y tareas? Si la sociedad se nos ha hecho más compleja, hemos de avanzar también hacia formas de gobierno que recojan e incorporen esta complejidad, desde visiones más compartidas de lo que significa la elaboración y puesta en práctica de las políticas y de la acción de gobierno de lo común y del territorio. O son capaces las diputaciones de repensarse, rendir cuentas, abrirse y situarse en un terreno más funcional y menos autoreferencial, o su existencia será puesta más y más en cuestión.

Joan Subirats es catedrático de Ciencia Política de la UAB.