El Estatuto de Cataluña y la 'West Lothian question'

La proposición de nuevo Estatuto aprobada por el Parlamento de Cataluña y remitida a las Cortes Generales no sólo plantea conocidas dudas en cuanto a su conformidad con la Constitución, sino que puede suscitar también algunas reservas en términos de democracia de las que se habla sorprendentemente poco. Se trata, en concreto, de un problema de teoría de la democracia conocido como la West Lothian question. Fue formulada por vez primera a finales de los años setenta, cuando se comenzó a debatir la posibilidad de dotar a Escocia de autonomía, por un político llamado Tam Dalyell, que era diputado liberal precisamente por la circunscripción de West Lothian, cerca de Edimburgo. El problema puede enunciarse así: si el Parlamento escocés recibe competencia sobre un amplio número de materias, incluidas aquellas que afectan más directamente a la vida de los ciudadanos, ¿por qué debería seguir habiendo diputados escoceses en el Parlamento del Reino Unido, con poder para deliberar y votar sobre asuntos que no conciernen ya a Escocia, sino sólo a las otras partes del país (Inglaterra, Gales e Irlanda del Norte)? En otras palabras, ¿por qué los escoceses deberían tener voz en los asuntos de los ingleses, galeses y norirlandeses, mientras que éstos no la tienen en los asuntos de los escoceses?

Que la West Lothian question no es un capricho académico lo demuestra el hecho de que ha sido -y sigue siendo- muy discutida en el Reino Unido, máxime después de que Escocia obtuviera efectivamente la autonomía en 1998. Baste mencionar el ejemplo de dos polémicas leyes aprobadas por el Parlamento del Reino Unido durante la pasada legislatura: una relativa a la transformación de los hospitales públicos en fundaciones y otra sobre incremento de las tasas universitarias. Pues bien, la mayoría a favor de ambas leyes fue muy estrecha y, aunque gran parte de su contenido no es de aplicación en Escocia, nunca habrían salido adelante sin el decisivo voto de algunos diputados escoceses.

El problema es controvertido y, como se verá enseguida, no tiene fácil solución. No es extraño que haya recibido respuestas muy distintas. De entrada, están quienes sostienen que se trata de un falso problema. Unos piensan que el problema es falso porque el Parlamento del Reino Unido puede siempre modificar, suspender o incluso suprimir la autonomía escocesa; y otros piensan que es falso porque cabría dotar de similar autonomía a las otras partes del Reino Unido, de manera que el desequilibrio desapareciera. Es dudoso que estas objeciones sean válidas en el propio contexto británico: por lo que se refiere a la primera, que la autonomía pueda ser suprimida no quita que, mientras subsista, el problema sea real; y en cuanto a la segunda, es dudosamente razonable que, para resolver la West Lothian question, haya que dotar de una autonomía similar a la escocesa a quienes no la desean. En todo caso, es importante observar que nada de ello sería predicable de la situación creada por el nuevo Estatuto catalán. No es verdad que éste pudiera ser suprimido por las Cortes Generales, ya que la reforma de los estatutos de autonomía ha de hacerse mediante el procedimiento previsto por ellos mismos, con ulterior aprobación por ley orgánica estatal (artículo 147 de la Constitución). Y tampoco es verdad que cupiera generalizar a todas las Comunidades Autónomas lo previsto en el nuevo Estatuto catalán, por la sencilla razón de que ello significaría la desaparición del Estado.

Se trata, por tanto, de un problema real, y así parece reconocerlo la mayor parte de quienes lo han examinado. Puede ser muy instructivo, así, para el actual debate sobre el nuevo Estatuto catalán examinar brevemente las tres respuestas principales que ha recibido:

1. Suprimir pura y simplemente la representación de Escocia en el Parlamento del Reino Unido. Ésta es la solución más radical. Solucionaría, sin duda, el problema democrático; pero su coste sería elevado, pues equivaldría a una secesión o, si se prefiere, a un repudio. Además, hay que tener en cuenta que, incluso en textos tan maximalistas como el nuevo Estatuto catalán, siempre quedan unas pocas materias de competencia del poder central, tales como la defensa y, en alguna medida, las relaciones internacionales.

2. Reducir la representación de Escocia en el Parlamento del Reino Unido. Se busca, así, que el peso relativo del electorado escocés en Londres corresponda a lo que Londres puede decidir con respecto a Escocia. Esta solución es menos radical, pero difícil de poner en práctica: ¿cómo se cuantifica el peso relativo de los asuntos sobre los que el Parlamento del Reino Unido sigue siendo competente en Escocia? Aquí conviene, por lo demás, hacer una breve digresión. Entre nosotros, alguien podría argüir que muchos ciudadanos de Cataluña sufren ya una merma de su peso electoral relativo, ya que las peculiaridades del sistema de elección del Congreso de los Diputados (sistema proporcional de lista, más circunscripción provincial, más tope constitucional máximo de 400 escaños) hacen que obtener un acta de diputado exija 20 veces más votos en las provincias más pobladas que en las menos pobladas. Ahora bien, siendo esto cierto, no hay que olvidar que el alejamiento español del ideal democrático "una persona, un voto" es neutral con respecto a las "reivindicaciones nacionalistas": es verdad que el voto de los ciudadanos de la provincia de Barcelona pesa mucho menos que el de los de la provincia de Palencia, pero lo mismo se podría decir de Madrid con respecto a Lérida. Lo único que razonablemente cabe inferir de estas actuales desigualdades en el peso relativo del voto es que a nuestro sistema electoral le vendría bien una revisión.

3. Establecer que los diputados escoceses en el Parlamento del Reino Unido sólo puedan deliberar y votar en aquellos asuntos que afectan a Escocia. Quizá ésta sea la solución más prudente, por ser la menos traumática. Pero tiene el inconveniente de la complejidad, ya que implicaría la existencia de un Parlamento con composiciones múltiples según los asuntos, y tal vez también con mayorías distintas en cada caso. A ello hay que añadir que no sería fácil elaborar la lista precisa de los asuntos en que los diputados escoceses -o catalanes- deberían tener voz y voto. Tratándose de la potestad legislativa, aún cabría usar como criterio las materias que sigan siendo de competencia del poder central; pero ¿qué pasaría con las atribuciones no propiamente legislativas del Parlamento como, por poner el ejemplo más obvio, otorgar o retirar la confianza al Gobierno?

Llegados a este punto, sólo resta hacer dos observaciones adicionales. Una es que invocar la West Lothian question no es neocentralista ni jacobino, por usar un término que sólo en la jerga política catalana tiene una connotación abiertamente peyorativa. El problema de democracia que se acaba de exponer puede no surgir en el sistema más descentralizado que quepa imaginar, siempre que todos los territorios que lo componen tengan similares competencias y prerrogativas. El problema no deriva del grado de descentralización, sino de la asimetría, es decir, de que algún territorio disfrute de una posición (asunción de competencias estatales, blindaje competencial, administración de justicia propia, etcétera) que los otros territorios no tienen. Es precisamente la asimetría lo que impide hallar una solución satisfactoria a la West Lothian question, pues no está dicho que sea posible tratar como iguales a ciudadanos de territorios desiguales.

La otra observación es que centrar el debate sobre el nuevo Estatuto catalán sólo en la constitucionalidad del mismo, incluida la famosa calificación de Cataluña como nación, puede ser un error. No digo que el respeto por la Constitución no sea importante, ni que el uso de la palabra "nación" -o de sus derivados- sea trivial. No lo creo. Ahora bien, discutir sólo de esto puede crear una cortina de humo que impida ver algo aún más importante: que el nuevo Estatuto catalán, tan celoso ante cualquier atisbo de intromisión, permitiría a los catalanes seguir participando como hasta ahora en los asuntos de los demás españoles, los cuales, sin embargo, carecerían de capacidad decisoria con respecto a Cataluña. Y esto equivaldría, ni más ni menos, a admitir la existencia de ciudadanos de primera y ciudadanos de segunda. Las constituciones nacen y mueren, e incluso naciones seculares pueden un día sufrir una dolorosa amputación; pero los postulados básicos de la democracia son los que son. Esto deberían tenerlo muy presente quienes han de decidir qué hacer con la proposición de nuevo Estatuto remitida por el Parlamento de Cataluña, pues es claro que este texto aspira a la vez al caldo y a las tajadas. Y si el dicho castellano resulta demasiado tosco, tradúzcase como que quiere al mismo tiempo le beurre et l'argent du beurre... et peut-être aussi la beurrière.

Luis María Díez-Picazo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Castilla-La Mancha.