Por una descentralización creíble

El procés del independentismo catalán esta abocado a un cul-de-sac. Mientras, parece que unos y otros estamos representando el gran teatro de la irresponsabilidad colectiva. Los unos, los paladines del Catexit, por su esfuerzo en convertir la comedia en farsa (Cataluña no es Escocia) o en tragedia (la gran catarsis victimista). Callejón sin salida, porque no dan, ni pueden dar, respuesta a la pregunta clave del procés, que no es cuándo o cómo se va a hacer el referéndum, sino ¿cómo se hace un Catexit de España que no lo sea —y por tiempo indeterminado— de la Unión Europea y de la eurozona?

Los otros, a quienes se les debe reconocer su buen temple al no caer en las constantes provocaciones del procés (y esperemos que dure), porque no están a la altura de lo que no deja de ser un reto histórico; como la Unión Europea (UE) no estuvo a la altura en 2016 para evitar el Brexit, fruto de un referéndum que demostró, una vez más, la irresponsabilidad de quien convoca a los ciudadanos a decidir sobre algo cuyas consecuencias desconocen.

¿Qué sería estar a la altura en el caso de España en 2017? Ciertamente no lo es decir que no habrá referéndum porque no es constitucional y que por ello mismo un Catexit no sería reconocido por la Unión Europea, aunque todo eso sea verdad. Como no lo son el proponer medidas como dar por fin respuesta a viejas reivindicaciones de inversión, convocar tras años de letargo la Conferencia de Presidentes, revisar el sistema de financiación de las comunidades autónomas; aunque, eso sí, sean bienvenidas (mientras no sea para dar razón al procés como arma de negociación). Y tampoco lo es hacer vagas promesas sobre la cuestión territorial en los programas electorales y no concretarlas ni en congresos ni en la práctica.

Estar a la altura es, de entrada, reconocer cuánto ha cambiado nuestro país, no solo Cataluña. Como reconoce la OCDE (Fiscal Federalism, 2016): “En 20 años España ha pasado de ser uno de los países más centralizados de la OCDE a ser uno de los más descentralizados”; en concreto, ha sido el país en que más han crecido los porcentajes de ingresos y gastos correspondientes a los Gobiernos autónomos, situándose en 2015 como el país de la UE en que estos porcentajes son más altos y el quinto dentro de la OCDE en autonomía impositiva (detrás de Canadá, Suiza, Estados Unidos y Austria). Lo que, por una parte, desmiente el discurso de los unos sobre el centralismo español y, por otra parte, debería preocupar a los otros, aunque no hubiese existido el procés: ¡todo organismo que crece muy rápido es susceptible de tener una crisis de adolescencia!

No van a faltar quienes aboguen por una mayor integración como respuesta al ‘procés’

En otras palabras, sí que hay algo entre el independentismo y el inmovilismo: ¡la España del siglo XXI, país descentralizado, pero mal descentralizado!

No es casualidad que el nivel de deuda sobre el PIB en 2015 de nuestras comunidades autónomas sea el más elevado en la UE y el tercero en la OCDE (detrás de Canadá y México) y, en particular, que mientras en todos estos indicadores de la OCDE España cumple los requisitos de un Estado federal descentralizado, su forma constitucional no es descentralizada, sino integrada, lo que en general es una forma constitucional más inestable y, aún más, si se es uno de los países más descentralizados.

No van a faltar quienes aboguen por una mayor integración/centralización; en reacción al procés, como ha hecho Putin en Rusia. Craso error, sin descentralización no habrá una democracia estable en España. La descentralización favorece la experimentación y ayuda a respetar y gestionar nuestra diversidad, pero descentralización no se puede confundir con (convertirse en) disgregación e insolidaridad, de la misma forma que proteger la diversidad no se puede confundir con (convertirse en) discriminación. Por esto una estructura federal no es simplemente una estructura descentralizada con una cabeza central, sino también un contrato de corresponsabilidad, de soberanía compartida, de derechos, obligaciones y oportunidades compartidos por todos los ciudadanos, y un conjunto de instituciones democráticas y de líneas de competencia y responsabilidad bien marcadas.

Hay básicamente tres componentes que distinguen las Constituciones descentralizadas de las integradas: 1) un mayor nivel de autonomía y, sobre todo, de responsabilidad; 2) una línea divisoria más clara entre las decisiones fiscales de los distintos niveles de gobierno y, en general, menor necesidad de decidir políticas conjuntamente, y 3) un marco institucional más estable. Las tres tienen que ver con la eficiencia, la credibilidad y la legitimidad.

Una estructura federal es un contrato de corresponsabilidad, de soberanía compartida

En orden de importancia, en España: 1) hay descentralización de competencias y recursos pero no de su normativa, lo que no favorece ni la responsabilidad ni la eficiencia, pero sí la discrecionalidad, mala compañera de la credibilidad y la legitimidad; 2) hay más codecisión formal que colaboración real y, como en otros Estados, hay un tema fiscal que es crucial y no es trivial: ¿quién se hace responsable de las deudas? En una economía en que, creíblemente, no hay rescate de los Gobiernos autónomos por parte del Gobierno central (Estados Unidos, la Unión Europea antes de la crisis del euro), la línea divisoria fiscal está clara y no hacen falta muchas normas, pero desgraciadamente esto no es creíble, ni va a serlo a corto plazo, en el caso de España (hay que recordar que quien por la mañana se manifestaba por la independencia por la tarde corría al Banco de España en busca de liquidez y créditos), por tanto la corresponsabilidad y las normas son necesarias; y 3) no hay un marco institucional federal, empezando por un Senado que sea una auténtica cámara territorial (la Conferencia de Presidentes no lo es) y, aparte del sistema judicial, otras instituciones y autoridades independientes que también podrían dar legitimidad a menudo ven sus prerrogativas recortadas o sus recomendaciones ignoradas, por unos y por otros.

En resumen, nuestro diseño federal es descentralizado pero no genera credibilidad y confianza y, así, pierde legitimidad. Como ya dijo Rousseau en El Gobierno de Polonia, y nuestros políticos deberían recordarlo y ponerse a ello ya mismo: “Que sea tu tarea ampliar y perfeccionar el sistema federal de gobierno”, si no es muy posible que esto acabe en: “Unos por otros, la casa sin barrer”.

Ramon Marimon es profesor de Economía del European University Institute (Florencia) y de la Universitat Pompeu Fabra (Barcelona).