Legislar desde Europa sin control nacional

El Gobierno de España en funciones está actuando con un formalismo descarado. La Ley 50/1997 no permite al Gobierno en funciones presentar proyectos de ley a las Cortes (artículo 21.4). Claro, la ley no se refiere a la participación del Gobierno en las materias de competencia legislativa del Consejo de la Unión Europea. El Consejo es una Cámara legislativa, junto al Parlamento Europeo, y está compuesto por un ministro de cada Estado miembro: esa competencia ha pasado desapercibida desde enero, interesadamente para el Gobierno del PP e ignorancia de las Cortes.

La competencia legislativa conjunta del Consejo y del Parlamento abarca numerosas materias y tras su aprobación conjunta condiciona muchas políticas nacionales. Una amplia capacidad legislativa se ha ido desplazando desde los Parlamentos nacionales al sistema bicameral de la UE. No me refiero a actividades de menor impacto jurídico interno, sino a materias trascendentales que se deciden por los eurodiputados (primera lectura) y, a continuación, por los miembros de los Gobiernos nacionales (primera lectura); en caso de no aceptar el Consejo todo lo aprobado por los eurodiputados o incluir sus propias enmiendas el Consejo, debe remitirlo al Parlamento Europeo para la segunda lectura o de confirmación de sus enmiendas y cabe ir a un Comité mixto de conciliación. Es el denominado procedimiento legislativo ordinario (hay casi noventa bases jurídicas que prevén ese procedimiento). Además, el Consejo de la UE dispone de competencia legislativa especial en una treintena de casos más.

Los actos legislativos de la UE son de gran importancia en las políticas nacionales y tienen, en muchos casos, eficacia directa y siempre primacía sobre las normas internas; algunos requerirán de actos de transposición del futuro Gobierno. Esos actos regulan las opciones políticas básicas, principios normativos y el régimen de derechos y obligaciones en materias tan variadas como derechos sociales, fiscalidad, banca, seguros, transportes, medio ambiente, consumidores, cooperación judicial civil y penal, etcétera.

¿Quién controla la posición que defienden los ministros españoles en funciones al legislar en la UE?

Hasta ahora solo había saltado la liebre con los Consejos Europeos (sobre el acuerdo con Reino Unido y el acuerdo con Turquía). A regañadientes, la Abogacía del Estado recomendó al Gobierno en funciones someterse al control parlamentario cuando suponga dirección política y pueda comprometer la posición de España para el futuro. Es una visión restrictiva “en el contexto y a la vista de las circunstancias”, como si fuera una concesión por el impacto mediático de esos temas.

El Ejecutivo debe consultar qué posición defender en Europa y rendir cuentas

En mi opinión, el control de las Cortes sobre el Gobierno en funciones se proyecta sobre todas las actuaciones del Consejo Europeo, ya trate de política exterior, o de dirección general de asuntos europeos, incluidas las materias en las que tiene atribuidas competencias normativas (no legislativas) como las relativas a nombramientos y organización de otras instituciones, de impulso o estratégicas, de arbitraje o de desarrollos institucionales… Todas ellas desbordan la gestión ordinaria y deben y pueden ser objeto de control.

Igualmente, las Cortes deben controlar el contenido de las reuniones semanales del Consejo de Ministros cada vez que el orden del día (que se conoce con 16 días de antelación) prevea debates y, en su caso, aprobación de propuestas legislativas, así como actos del Consejo de trascendencia.

La razón de fondo se ampara en la misma frase del artículo 21.3 de la citada Ley de Gobierno que obligó a dar cuenta de la posición de España ante el Consejo Europeo: las actuaciones en Bruselas del Gobierno en funciones desbordan en muchos casos “el despacho ordinario de los asuntos públicos”, si bien son legales al encajar en la excepción de “casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general”.

Muchas decisiones desbordan la gestión ordinaria y deben y pueden ser controladas

No dudo de la obligación del Gobierno de España en funciones de contribuir a la aprobación de normas y acuerdos en la UE y de que los ministros en funciones vayan cada semana a Bruselas al Consejo de la UE. El ritmo normativo de la UE es constante y el derecho de propuesta legislativa de la Comisión no se detiene por el hecho de una crisis nacional.

Internacionalmente, el Gobierno de un Estado sigue siendo el Gobierno representativo del Estado esté actuando en su mandato o esté en funciones. Otra cosa es que se limiten el tipo de actividades y negociaciones con ese Estado en las relaciones bilaterales cuando es un Gobierno en funciones.

Pero en el seno de las organizaciones internacionales, que tiene su propia dinámica, y desde luego muy acelerada como la UE, el Gobierno tiene el deber de seguir desempeñando sus funciones y asumiendo sus responsabilidades en la formación de la voluntad del conjunto. Sería una violación de la cooperación leal con la UE (artículo 4.3 TUE), sería una deslealtad si un Gobierno en funciones se viera impedido de ejercer sus responsabilidades para el mantenimiento y desarrollo de las actividades de una organización tan compleja como la UE. Pero las obligaciones del Gobierno en funciones de España para con la UE no le pueden eximir de llevar a acabo sus obligaciones legislativas europeas con el previo y posterior control parlamentario de las Cortes.

Debe consultar qué posición defender y rendir cuentas aunque la posición de España no hubiera podido ser aceptada por los socios de la UE, pero al menos dar cuentas de los pasos negociadores emprendidos y de sus dificultades frente a otras posiciones de nuestros socios y de la necesidad del consenso o por el peso del Parlamento Europeo. Las negociaciones exigen renuncias siempre, influye el peso de algunos Estados o del PE, el interés común europeo, etcétera, y las Cámaras deben tener en cuenta todo ello, pero al menos se debe informar antes y después de cada Consejo Europeo y Consejo con temas legislativos.

En estos meses se celebrarán reuniones del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros-ECOFIN (para reforzar la normativa anti elusión fiscal y de intercambio de información tributaria), del de Empleo, Políticas Sociales, Sanidad y Consumidores (está estancada una propuesta de Directiva legislativa sobre la presencia de mujeres en consejos de administración y la relativa a la protección contra la discriminación fundada en la religión y otros elementos). También el Consejo (y el PE) está en la fase final de adopción del Reglamento general de protección de datos y en trámite una Directiva sobre protección de datos personales en actividades policiales y judiciales.

El Gobierno de España contribuye a aprobar normas legislativas de gran trascendencia sin dar cuenta a nadie. Lo más grave, por mediocridad de muchos diputados y senadores.

Araceli Mangas es catedrática de Derecho Internacional Público y RRII, Universidad Complutense de Madrid. Académica numeraria de la Real Academia de Ciencias Morales y Políticas.