¿Deben reducirse las cotizaciones sociales?

En España las cotizaciones sociales representan alrededor del 15% del PIB y financian aproximadamente dos tercios del gasto social. Se recaudan a partir de un tipo impositivo de casi el 40% (incluyendo todas la contingencias), magnitud todavía inferior a la media de otros países de la Unión Europea, que recae sobre unas bases de cotización que se aproximan al salario bruto. Existen bases mínimas y máximas de cotización que convierten a la imposición por cotizaciones sociales en un impuesto regresivo, en la medida en que los trabajadores con salarios brutos por encima de las bases máximas cotizan a un tipo efectivo menor que al que cotizan el resto de los trabajadores. Esta regresividad de las cotizaciones sociales también existen en la mayoría de los países de la UE. Una característica que resulta especial del caso español a este respecto es que las cotizaciones sociales están desigualmente divididas en una cuota empresarial, que representa aproximadamente un 80% del total, y una cuota a cargo del trabajador, de alrededor del 20%, mientras que en la mayoría de los países de la UE esta distribución es más igualitaria.En el debate académico y político se han señalado la alta magnitud y el carácter regresivo de las cotizaciones sociales como culpables de los problemas de desempleo que ha sufrido Europa durante el último cuarto del siglo XX. Se aduce que las cotizaciones sociales aumentan el coste laboral, y, por tanto, reducen la demanda de trabajo de las empresas. Por el contrario, la distribución de las cotizaciones sociales en la cuota empresarial y la cuota a cargo de los trabajadores es una cuestión poco relevante, puesto que lo que determina el coste laboral es el conjunto de la cuota empresarial y la cuota de los trabajadores. Así, si se redujera la cuota empresarial aumentando la cuota de los trabajadores en la misma cuantía, lo que ocurriría es que subiría el salario bruto para compensar a los trabajadores por el aumento de su cuota sin que necesariamente variaran ni el coste laboral total, ni el salario neto, ni la diferencia entre ambos. En este caso, la única diferencia sería que los trabajadores serían más conscientes de la carga que representa la financiación de las prestaciones sociales.

En la actualidad, la intensa creación de empleo y la continua sustitución de cotizaciones sociales por impuestos generales como fuente de financiación del gasto social están provocando que aparezcan superávit tanto en el sistema contributivo de la Seguridad Social, por lo que se refiere a las pensiones, como en el Inem, por lo que se refiere a las prestaciones por desempleo. Ante esta situación, la CEOE ha reclamado con insistencia una disminución de las cotizaciones sociales, en particular de la cuota empresarial, que, reduciendo la "carga social" de las empresas y corrigiendo la "desigual distribución" de las cotizaciones sociales entre empresarios y trabajadores, ayude a estimular la creación de empleo.

Éste es el principal argumento a favor de la reducción de las cotizaciones sociales: en la medida en que dicha reducción contribuye a disminuir el coste laboral total, el empleo aumenta. Sin embargo, ni la teoría económica ni la evidencia empírica proporcionan fundamentos sólidos a esta relación causal. La principal razón es que no resulta evidente el efecto de una reducción de las cotizaciones sociales, en el largo plazo, en el coste laboral total. Dependiendo de cómo se determinen los salarios, puede ocurrir que una reducción de las cotizaciones sociales se traduzca en un aumento similar del salario bruto, de forma que el coste laboral total se mantendría constante, por lo que el empleo no aumentaría. Las comparaciones internacionales parecen demostrar que el coste laboral total depende del nivel de la productividad del trabajo de cada país y no de la magnitud de la cotizaciones sociales. A este respecto, un ejemplo que se suele citar a menudo es el hecho de que el coste laboral en Dinamarca, a pesar de tener unas cotizaciones sociales insignificantes, es similar al de otros países de su entorno. También es relevante a este respecto la experiencia chilena por la que, con motivo de la privatización del sistema público de pensiones en 1981, el grueso de las cotizaciones sociales se trasladó a los trabajadores sin que se registraran, por lo que se ha podido medir, efectos relevantes ni sobre el coste laboral ni sobre el empleo. Así, la conclusión de buena parte de la literatura económica es que los efectos de los impuestos que recaen en el factor trabajo sobre el empleo parecen ser independientes de la distribución de los mismos en cotizaciones sociales y en impuestos sobre las rentas salariales y, dentro de las primeras, de su distribución entre trabajadores y empresas.

Lo que sí resulta evidente es que una reducción de las cotizaciones sociales plantea el problema de la financiación del gasto social. En el caso de las prestaciones por desempleo, tras la reducción de las prestaciones en los años 1992 y 1993 y la intensa caída de la tasa de paro, parece que las cotizaciones sociales asignadas a su financiación son excesivas, incluso en una perspectiva a medio plazo que tenga en cuenta que en futuros periodos de recesión económica el gasto en estas prestaciones se incrementará. Sin embargo, por lo que se refiere a las pensiones contributivas, dado el envejecimiento de la población que se producirá a partir de la segunda década del siglo XXI, el gasto en pensiones está abocado a crecer en el medio plazo. No sería razonable que la buena situación económica actual llevara al Gobierno a reducir las cotizaciones sociales sin plantear alternativas al problema de la financiación de los aumentos futuros del gasto en pensiones. La sustitución de cotizaciones sociales por impuestos generales en la financiación del gasto social es muy probablemente neutral con respecto al empleo, por lo que el principal argumento a favor de la reducción de la carga social de las empresas no es aplicable. Y la sustitución por impuestos indirectos tiene un límite y tampoco está exenta de problemas. En definitiva, la reducción de las cotizaciones sociales no puede plantearse al margen de los problemas de financiación que sufrirá el sistema de pensiones en el medio plazo.

Y en este planteamiento hay que reconocer que la reducción de las cotizaciones sociales tiene efectos sobre la equidad intergeneracional. La reducción actual de dichas cotizaciones limitaría enormemente la magnitud del fondo de reserva que el Gobierno ha decidido constituir para cubrir las necesidades futuras del sistema, que, incluso con las cotizaciones sociales en los niveles actuales, será insuficiente para hacer frente al aumento futuro del gasto. Así pues, la reducción actual de las cotizaciones sociales resultaría en la necesidad de aumentar en el futuro las cotizaciones sociales o los impuestos generales a unos niveles muy superiores a los actuales. Sólo un criterio de bienestar sesgado a favor de las generaciones actuales y en contra de las generaciones futuras justificaría una reducción de las cotizaciones sociales. Pero, por otra parte, parece que éste es el criterio de bienestar social predominante de los que, desde posiciones políticas, se enfrentan a la adaptación del Estado del bienestar a las nuevas condiciones económicas y sociales del siglo XXI.

José Antonio Herce es director ejecutivo de FEDEA y profesor de Economía en la Universidad Complutense de Madrid. Juan Francisco Jimeno es investigador de FEDEA y profesor de Economía de la Universidad de Alcalá.