El Gobierno teme una sentencia más grave contra la financiación actual de los ayuntamientos

El Gobierno ha podido incurrir en una segunda inconstitucionalidad, al menos, en la política diseñada para la financiación de las corporaciones locales. La Dirección General de Coordinación con las Haciendas Territoriales, en un informe sobre el fallo del Tribunal Constitucional sobre el recargo municipal sobre el IRPF solicitado por los máximos responsables del ministerio, afirma textualmente, en la página 5 del mismo, que la sentencia "puede ponerse en relación con la fijación del tipo de rústica y urbana (artículo 13 de la misma ley), para suponer su previsible inconstitucionalidad, puesto que permite a los ayuntamientos 'fijar libremente el tipo de gravamen de la contribución territorial urbana y de la rústica y pecuaria'. Y, a este respecto, penden ante tal tribunal varias cuestiones de inconstitucionalidad".El Tribunal Constitucional, en la sentencia, considera que la fijación del tipo de gravamen a aplicar en un impuesto constituye reserva de ley, de acuerdo con los artículos 31 y 133 de la Constitución, y por tanto no pueden ejercer esta misión las corporaciones locales al carecer de la facultad de elaborar y aprobar leyes. Y tanto en el IRPF, como en la contribución, lo han estado haciendo indebidamente en los últimos años.

De producirse esta nueva sentencia, muchos ayuntamientos quedarían en una situación próxima a lo que en economía privada se entiende como suspensión de pagos o quiebra, el Ministerio de Hacienda se vería obligado a hacer frente a devoluciones inmediatas por una cuantía que en estos momentos desconoce, pero que supera ampliamente los 75.000 millones de pesetas, y además tendría que destinar a la mayor parte de sus efectivos a identificar los municipios y ciudadanos afectados, así como las cantidades ingresadas ilegalmente en cada caso. El descontrol sobre este tema es mayúsculo y saldría inevitablemente a la opinión pública.

Todo el sistema de financiación de las corporaciones locales desarrollado desde finales de 1983 quedaría invalidado en lo esencial y el Gobierno, obligado por la sentencia a resarcir a los ciudadanos afectados, y por resposabilidad política a sostener financieramente a los ayuntamientos y evitar su insolvencia, tendría que modificar sustancialmente, coincidiendo con un año electoral y con la delicada implantación del IVA, la política presupuestaria aprobada apenas hace 15 días por las Cortes para 1986.

Estos fallos del Tribunal Constitucional, el que acaba de producirse sobre los recargos del IRPF y el que se espera sobre las contribuciones rústica y urbana, pueden suponer el revés más importante para el Gobierno socialista desde esta alta magistratura después de la sentencia sobre la ley orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA). La inconstitucionalidad de la ley de Medidas Urgentes de Saneamiento y Regulación de las Haciendas Locales, aprobada a finales de 1983 por las Cortes y diseñada por el entonces secretario de Estado de Hacienda, José Víctor Sevilla, fue denunciada desde el primer día por algunos parlamentarios y por numerosos juristas.

Así, José Manuel Díaz Arias, abogado y experto en temas fiscales, declaraba a los pocos meses en un diario madrileño: "Desde una perspectiva de técnica legislativa, puede adolecer de defectos al invadir competencias específicas de la Administración central. Desde un punto de vista doctrinal, es de rechazar la existencia de recargos sobre el IRPF de carácter municipal, ya que interfiere en el proceso de redistribución de la renta por medio de impuestos cuya consecución corresponde al Estado. Y Desde un punto de vista constitucional, afecta a la igualdad de los españoles ( ... )". Frente a estos argumentos, desde la Administración se aseguraba la constitucionalidad de la ley en base a dictámenes jurídicos internos y se advertía a los ciudadanos que serían detectados y sancionados si se negaban a pagar los recargos. La realidad fue muy otra, incluso antes de la sentencia, y muchos contribuyentes no incluyeron el recargo en sus declaraciones de renta, la recaudación obtenida fue mucho menor de la esperada, y en el último año muchos ayuntamientos, ante lo impopular y escasamente rentable que les resultaba el recargo, decidieron suprimirlo.

Según datos provisionales de Hacienda, el ministerio desconoce todavía las cifras finales; en 1983 impusieron recargos (entre el 0,20% y el 12%) sobre el IRPF un total de 528 ayuntamientos, con una recaudación total prevista por este concepto de 7.000 millones y una recaudación real de tan sólo 3.157 millones. Y al año siguiente, en 1984, se redujo a 387 el número de ayuntamientos que impuso recargos (entre el 0,20% y el 10%), con una recaudación prevista de 4.000 millones. La recaudación real por este último ejercicio la desconoce el Ministerio de Hacienda, como pone de manifiesto una nota a pie de página en el citado informe interno: "No se dispone de información estadística del ejercicio. La estimación resulta especialmente difícil, dado el alto número de ayuntamientos que lo han suprimido -o lo están suprimiendo-, incluso después de haberse recaudado".

Grave desconocimiento

Este desconocimiento de Hacienda sobre qué municipios han impuesto el recargo, la cuantía de éste y el número y la identidad de los contribuyentes afectados que han cumplimentado en sus declaraciones el ahora ilegal recargo, constituye la mayor dificultad para la devolución de las cantidades percibidas indebidamente. El Gobierno, dada la trascendencia política del problema, ha optadopor devolver de oficio las cantidades recaudadas y no incluir las mismas, a reclamación de parte, en las declaraciones a efectuar en 1986 por los contribuyentes afectados. Administrativamente esta última solución sería la más sencilla, pero los contribuyentes tardarían en cobrar un año lo que pagaron por el recargo. La devolución de oficio, no obstante, va a exigir que se miren una por una todas las declaraciones del millón y medio de españoles afectados en 1983 y 1984 por los recargos. Los ordenadores del ministerio tienen introducidos los datos de las hojas de liquidación de las declaraciones por IRPF, pero no todo el cuadernillo de las mismas, por lo que habrá que rastrear sin ayuda de la informática quién pagó y quién no el recargo. Este proceso de comprobación, según un funcionario, puede durar cinco meses.

El problema es mínimo, por grave que parezca, comparado con el que puede producirse con las devoluciones a los contribuyentes de urbana y rústica. Aquí el uso y abuso por los municipios de su facultad para fijar los tipos ha hecho que en algunos casos se hayan producido incrementos hasta del 300%, mientras que en otros, tras la actualización del catastro, se han reducido. Y hay una confusión y un descontrol importantes en toda la gestión de este gravamen: la recaudación, en el caso de la urbana, la hacen los consorcios (entes mixtos Hacienda-municipios) o los ayuntamientos, el catastro corre a cargo de éstos, los recibos en unos casos los hace el municipio y en otros no, al igual que la recaudación en período voluntario, que en unos municipios la hace el ayuntamiento, y en otros, Hacienda.

Todo ello explica el que el Ministerio de Hacienda, en estos momentos, no sepa con exactitud quién, dónde y cuánto se recauda por estas contribuciones. Y si se produce la sentencia, como teme el Gobierno, y hay que buscar quién pagó, cuánto y dónde, y calcular la diferencia en cada caso entre lo abonado por un contribuyente por el incremento decretado por su municipio y lo correspondiente al tipo no modificado que existía en el mismo, con devoluciones en unos casos e incluso con reclamación de cantidades en algunos otros, puede producirse una situación cercana al colapso en los medios técnicos del ministerio.

La sentencia sobre la ilegalidad del recargo municipal sobre el IRPF puede suponer nuevos problemas adicionales para los ayuntamientos, que han visto cómo en los últimos años el Gobierno ha cambiado su política municipal y ha ido disminuyendo de forma creciente el incremento de trasferencias presupuestarias a las corporaciones locales por su participación en los impuestos estatales, hasta llegar a la práctica congelación de las mismas en los actuales Presupuestos Generales del Estado.

Pagar el error

La cifra global a devolver por los recargos municipales, entre 8.000 y 10.000 millones de pesetas, puede ser asumida sin dificultades excesivas por los Presupuestos del Estado, pero el Gobierno ha decidido que sean los propios ayuntamientos quienes devuelvan con cargo a sus respectivos presupuestos las cantidades percibidas. La gestión de las devoluciones la llevará Hacienda, que es quien recauda el impuesto, pero el importe de las mismas se detraerá de las transferencias del Estado a los ayuntamientos. En puridad, con esta operación pagan las devoluciones quienes aprobaron los recargos: los ayuntamientos. Pero frente a este argumento, los municipios han contrapuesto sin éxito otro no menos lógico: que pague el error quien lo cometió, quien legisló la posibilidad de imponer recargos y no los ayuntamientos, que se limitaron a hacer uso de una facultad que les otorgaba la ley.En cualquier caso, la no aceptación por el Gobierno de la pretensión de los ayuntamientos de que el Estado se haga cargo de las devoluciones por los recargos, puede responder más al miedo de la futura sentencia sobre la inconstitucionalidad de los incrementos de tipos de la contribución rústica y urbana que a dificultades para asumir una cantidad que a nivel de presupuestos es pequeña. Máxime siendo consciente el Gobierno, como lo es, de los drásticos recortes que ha efectuado en las dotaciones municipales y de los graves problemas financieros que existen en muchos ayuntamientos, tan sólo tres años después de la ley de Saneamiento de Haciendas Locales (por esta ley el Estado se hizo cargo de las deudas acumuladas por los ayuntamientos hasta el 31 de diciembre de 1982, comienzo de la legislatura socialista, por un importe cercano a los 150.000 millones de pesetas).