Deuda por oportunidades: cómo gestiona España el dinero que le deben los países en vías de desarrollo

A España y Camerún los separan algo más de 4.000 kilómetros y más de 1,3 billones de euros de Producto Interior Bruto (PIB). Cuando la distancia entre el norte y el sur global se mide en dinero, el alivio de deuda puede contribuir a acortarla. Condonar, canjear o reestructurar el adeudo puede liberar recursos que se transformen en, por ejemplo, antirretrovirales para 30.000 pacientes con el VIH, como ha sucedido gracias al acuerdo de conversión al que llegaron ambos países en 2017 y que concluyó “con éxito” el pasado octubre. Los fondos liberados también se pueden emplear, como hizo Etiopía, en la remodelación de laboratorios que ayuden en el diagnóstico del sida, la tuberculosis y la malaria, o en 2,2 millones de mosquiteras para frenar esta última enfermedad, como en el caso de la República Democrática del Congo (RDC).

Hoy, 3.300 millones de personas, cuatro de cada 10, según datos de la ONU, viven en Estados que pagan más en intereses de deuda de lo que destinan a sanidad o educación. Los países de bajos ingresos, de acuerdo con el último informe Debt Service Watch, deben dedicar el 57,7% de los mismos a devoluciones e intereses. Sobre ellos y los de renta media pesaba en 2021 una deuda externa de 9 billones de dólares (8,2 billones de euros), según el Banco Mundial, al que hay que acudir para hacerse una idea de qué parte de esa carga está en manos de España, ya que el Ministerio de Economía no facilita esta información alegando que no es pública. “Ese es uno de los principales problemas que nos encontramos las personas que analizamos la situación de deuda desde el punto de vista de los acreedores y deudores, la falta de transparencia en lo que se refiere al nivel de deuda y sus características”, advierte Íñigo Macías, coordinador de investigaciones de Oxfam.

En 2021, estos países tenían una deuda con España (con el Estado y también con acreedores privados) de unos 7.236 millones de dólares (6.616 millones de euros) frente a los 11.049 (10.098 millones de euros) de 2007. Esta forma de financiación puede ser un motor para el desarrollo de un país, pero cuando las obligaciones de pago se tragan la mayor parte de sus recursos, se convierte en un freno de mano. Ante esta situación, o preferiblemente antes de llegar a ella, acreedores y deudores pueden acceder a diferentes herramientas de alivio. La cancelación, por ejemplo, implica la condonación de la cantidad debida o una parte de ella. El canje es un mecanismo similar, pero que conlleva destinar el monto condonado ―o una parte― a inversiones que favorezcan el desarrollo. La reestructuración, por su parte, es la renegociación de las condiciones de pago y los tipos de interés. España lleva a cabo estas operaciones a través de dos cauces: el bilateral ―directamente con los países— y el multilateral.

“La gestión bilateral en el caso de España es, fundamentalmente, a través de canjes de deuda”, cuenta Iolanda Fresnillo, directora de políticas e incidencia de la Red Europea de Deuda y Desarrollo (Eurodad, por sus siglas en inglés). Estos canjes, según la experta, son complejos, se dilatan en el tiempo y su impacto es limitado. “Se ha demostrado a lo largo de los años que no es un método eficiente a la hora de aliviar realmente el peso de la deuda en el país”, agrega.

Cuatro de cada 10 personas viven en Estados que pagan más en intereses de deuda de lo que destinan a sanidad o educación

El acuerdo firmado con Camerún, a través de la iniciativa Debt2Health del Fondo Mundial para el VIH, la tuberculosis y la malaria, es un ejemplo de este tipo de mecanismo. España se comprometió a quemar pagarés por 27 millones de dólares (24,6 millones de euros) provenientes de ayuda oficial al desarrollo y, a cambio, el país africano destinó 10 de ellos al Fondo, que los canalizó de vuelta como apoyo a programas de salud y que computan como aportación española al organismo. Canjes similares se hicieron con RDC y Etiopía. “En el modelo del Fondo Mundial, las contribuciones de los donantes financian el núcleo de nuestras subvenciones. Debt2Health se utiliza para proporcionar financiación adicional y complementaria”, cuentan por correo fuentes de la organización, a la que España ha aportado más de 650 millones de dólares (593 millones de euros) desde su creación en el año 2000.

Actualmente están vigentes otros 17 programas de canje con sendos países, uno de ellos en colaboración con el Programa Mundial de Alimentos (PMA), por valor de 1.157 millones de euros (1.268 millones de dólares). Con Honduras, por ejemplo, España acordó por esta vía la condonación en 2007 de alrededor de 182 millones de dólares (166 millones de euros) provenientes de préstamos con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo y a la deuda comercial. El país centroamericano, a cambio, firmó destinar el 40% del servicio de la deuda a proyectos de desarrollo y reducción de la pobreza. Desde la firma del acuerdo hasta la certificación final, aseguran fuentes del ministerio, comisiones bilaterales se encargan de seguir el curso e impacto de estos programas.

En otras ocasiones, España negocia en un marco multilateral por su participación en el Club de París y en la Iniciativa Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC, por sus siglas en inglés) y la Iniciativa Multilateral de Alivio de Deuda (MDRI). El primero es un organismo informal creado a mediados del siglo pasado y en el que hoy 22 países desarrollados acuerdan cuál será el manejo, de todos por igual, de los débitos. Por el momento, ha llegado a 478 acuerdos con 102 países deudores por valor de 614.000 millones de dólares (560.000 millones de euros). La HIPC fue puesta en marcha por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial, también acreedores, a mediados de los noventa, en respuesta al tsunami de deuda que asoló a los países empobrecidos la década anterior. La MDRI complementó la anterior en 2005. Desde su creación, según el FMI, estos programas han proporcionado “alivio” a 37 países por valor de 100.000 millones de dólares (91.000 millones de euros).

Desde 2007, un año después de la aprobación de la ley de Deuda que reguló su gestión, España ha firmado operaciones de deuda computables como Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) por algo más de 3.321 millones de euros, según el Ministerio de Exteriores. Alrededor del 60%, 1.910 millones de euros, corresponde a una condonación a Cuba en 2016, de los que en torno a 1.700 provenían de dos créditos a la exportación y uno comercial, y el resto a préstamos con cargo al Fondo de Ayuda al Desarrollo.

La cancelación y los canjes de deuda deberían ser adicionales a los compromisos de ayuda oficial al desarrollo.

Iolanda Fresnillo (Eurodad)

“Ahora mismo, España casi no está cancelando deuda”, asegura Fresnillo. “Pero no por falta de voluntad, sino porque ya no es un acreedor muy relevante”. Para José Antonio Alonso, catedrático en Economía Aplicada y experto en desarrollo, el papel español no ha sido protagonista en los últimos años. “Pero en general no ha tenido un comportamiento que merezca una crítica específica. Se ha comportado como otros muchos acreedores, tratando de sumarse a operaciones más o menos acordadas”.

Margen de mejora

Estos mecanismos pueden dar oxígeno a economías maltrechas que en ocasiones han de elegir entre pagar o servir a sus ciudadanos, pero su aplicación no está exenta de críticas. Una de las principales es el registro de operaciones de deuda como ayuda por el riesgo de doble contabilización que conlleva, es decir, que una partida que ya se recogía como ayuda pueda apuntarse de nuevo como tal si pasa por una de estas gestiones de canje o cancelación de la deuda. Otra de las grandes objeciones es que no moviliza nuevos recursos. “Nosotros decimos que la cancelación y los canjes de deuda deberían ser adicionales a los compromisos de ayuda oficial al desarrollo. La única manera de medir esa adicionalidad es que no computen como tal”, dice la experta de Eurodad.

Además, infla los números, según los detractores. “Es un poco engañoso”, alega Alonso. Estas cifras pasan por ayuda nueva cuando en realidad, señala, lo que se hace es borrar deudores que, en ocasiones, además, no iban a poder hacer frente a los pagos, como en el caso de Cuba. “Es un poco ficticio que tú la perdones, porque no es un ejercicio estricto de generosidad, sino casi de realismo”, cuenta. Pero el experto considera que “es bueno que se premie a países que hacen ese ejercicio” para aliviar la carga y favorecer el desarrollo. En esta línea, Iliana Olivé, investigadora del Real Instituto Elcano, publicó en 2017, tras el debate surgido por el registro como AOD de la condonación a Cuba, un artículo en el que defendía que este tipo de contabilización actuó como incentivo para que los acreedores cancelasen “una deuda histórica impagable” que ahogaba a algunos deudores.

La OCDE establece parámetros cuantitativos pero no cualitativos para reportar las operaciones de alivio de deuda con determinados países como AOD. “La lógica que te dicen es que cualquier desarrollo económico va a llevar a un desarrollo social. Nosotros no estamos de acuerdo”, agrega Fresnillo, que señala también casos de ayuda ligada . El más reciente que recuerda es el de la isla caribeña. “Un canje de deuda con Cuba para limpiar, digamos, intereses atrasados que se utilizaron para que empresas españolas pudiesen invertir en el sector turístico. No sé si la internacionalización de la empresa española es la mejor manera de apoyar el desarrollo”, agrega. “Muchas de estas operaciones responden muchas veces a otra serie de intereses que van más allá de la promoción al desarrollo”, apunta por su parte Macías, de Oxfam.

Con una nueva crisis de deuda en ciernes, los mecanismos disponibles son mejorables, según los expertos. Habría que dotarlos, sugieren, de una arquitectura más justa y eficiente, en la que hubiese mayor equilibrio de poder entre acreedores y deudores en negociaciones arbitradas y más ágiles. También proponen dar más espacio a las cancelaciones en un panorama en el que ahora predominan las reestructuraciones, sin olvidar la irrupción de nuevos actores como China. “Y no solo China, sino otros países, por ejemplo, de Oriente Medio, los principales exportadores de petróleo”, concluye Macías.

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