El enésimo intento de reformar la financiación autonómica tras 10 años de retraso

Mucho ruido y pocas nueces. Esta expresión viene como anillo al dedo para representar el eterno debate que rodea la reforma de la financiación autonómica. El modelo vigente, de 2009, se hubiera tenido que renovar a los cinco años. Hoy en día, ya en 2025, no se ha llegado a ningún lado, aunque han corrido ríos de tinta sobre el tema, protagonista de encendidos debates políticos. Los focos están ahora puestos en la financiación singular de Cataluña pactada entre ERC y PSC, ...

Mucho ruido y pocas nueces. Esta expresión viene como anillo al dedo para representar el eterno debate que rodea la reforma de la financiación autonómica. El modelo vigente, de 2009, se hubiera tenido que renovar a los cinco años. Hoy en día, ya en 2025, no se ha llegado a ningún lado, aunque han corrido ríos de tinta sobre el tema, protagonista de encendidos debates políticos. Los focos están ahora puestos en la financiación singular de Cataluña pactada entre ERC y PSC, denostada por la oposición y los demás barones regionales y en un Gobierno en minoría al que le cuesta mover ficha. La próxima cita para desencallar la situación será el 26 de febrero en el Consejo de Política Fiscal —el cónclave donde comunidades y Hacienda debaten sobre finanzas autonómicas—, en el que previsiblemente se abordará la quita de parte de la deuda autonómica, otro acuerdo sellado con la Generalitat.

“La condonación es una cuestión diferente a la reforma, pero se puede usar como caramelo para facilitarla”, opina Ángel de la Fuente, director ejecutivo de la Fundación de Estudios de Economía Aplicada (Fedea). No considera, sin embargo, que sea una medida adecuada, pues cree que puede generar incentivos perversos. Aboga por simplificar el sistema, repartir más herramientas tributarias a las autonomías para que suban impuestos si necesitan más recursos, y que el grado de nivelación de los servicios se pacte entre los dos grandes partidos, PP y PSOE. Diego Martínez López, catedrático de Economía de la Universidad Pablo de Olavide y también investigador de Fedea, afirma que habría que empezar por revisar la suficiencia del sistema —el dinero que se inyecta en ello—, incrementándolo para lograr consensos: “Es como se han reformado los modelos anteriores. La reestructuración de la deuda podría ser una manera para meter más recursos, pero habría que tocar varias piezas a la vez”.

Nuria Bosch, economista y catedrática en la Universidad de Barcelona, también defiende que se eleven los recursos. Calcula que los ingresos del Estado han crecido más que los de las comunidades, que soportan más de un tercio del gasto público —encargadas de la sanidad, educación y servicios sociales— y cuyas necesidades han aumentado. “Habría que inyectar al menos 15.000 millones”, detalla. “Ahora hay comunidades maltratadas, con una financiación por habitante ajustado muy inferior a otras. Para arreglar estas arbitrariedades del modelo hay que aumentar el pastel. No puede ser que unas pierdan en términos absolutos para que otras ganen”.

El sistema actual está constituido por un alambicado sistema de fondos. Todo empieza por una cesta común, el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, que se nutre de los impuestos que las comunidades comparten con el Estado (50% del IRPF, 50% del IVA y 58% de impuestos especiales), los cedidos (como sucesiones y donaciones) y aportaciones estatales. Esta cesta se reparte en función de la población ajustada por factores demográficos y geográficos, una variable que Hacienda propone corregir —acaba de enviar una propuesta a los Gobiernos regionales—, pero sobre la cual no hay consenso entre las comunidades, que de cara a su reforma han conformado bloques al margen del color político: algunas piden incluir factores como la despoblación y otras primar la densidad por habitante, por ejemplo. Después entran en acción otros fondos (suficiencia, competitividad y cooperación) que alteran el reparto, y que según los expertos son el origen de muchos de los males del modelo: generan opacidad y complejidad y distorsionan la asignación de los recursos.

La instantánea final lo corrobora: hay territorios que reciben una cantidad por habitante ajustado muy inferior a la media, sobre todo Murcia y la Comunidad Valenciana —también Andalucía y Castilla-La Mancha—, y otras que están muy por encima, como Cantabria. Madrid y Cataluña, pese a ser aportadoras netas —las únicas, junto a Baleares que meten en el sistema más de lo que reciben—, obtienen unos recursos que están cerca de la media.

La otra pieza, separada pero íntimamente ligada al sistema, son los mecanismos extraordinarios de liquidez, préstamos del Tesoro que pueden solicitar las comunidades en lugar de financiarse en el mercado. Se diseñaron en 2012, en plena crisis de la deuda. El resultado es que más del 60% de la deuda autonómica está ahora en manos del Estado, pero con mucha heterogeneidad entre regiones. Madrid, Navarra y el País Vasco no deben nada; Cataluña es la que más se ha beneficiado de estos créditos —el Estado posee el 80% de su pasivo—, y de ahí el acuerdo entre PSOE y ERC para condonar parte de ese lastre, una quita ampliable a las autonomías que solo tienen deudas con el mercado.

Un paso mucho más grande es la financiación singular: Cataluña se quedaría con todos los impuestos pagados en su territorio —y una Agencia Tributaria propia— y luego aportaría una cantidad al Estado por los servicios que este presta en la comunidad, además de una cuota de solidaridad al sistema. Aunque el acuerdo no baja al detalle, el diseño se acerca más al modelo foral de País Vasco y Navarra —un esquema sui generis amparado por la Constitución y que el grueso de los especialistas considera insolidario— que al común vigente en el resto de comunidades.

Santiago Lago, catedrático en la Universidad de Santiago, cree que el acuerdo “es muy complicado para el Gobierno”. “Hasta la fecha se han hecho reformas graduales, y el federalismo catalán ha ayudado a que el sistema se descentralizara en una lógica federalista. Ahora la apuesta es mayor, es girar hacia un sistema más próximo al foral. No supondría una reforma, sino una ruptura con implicaciones para toda España. Hace falta modificar normas en el Congreso, y veo muy difícil cuadrarlo no solo con otros partidos, sino en el mismo seno del PSOE”.

Financiación singular

Cataluña ha sido el motor de todas las modificaciones anteriores del sistema y de la mayor descentralización que defienden ahora los barones autonómicos —la de 2001, con el PP en el Gobierno, y la de 2009, con los socialistas—. El lío, de hecho, tiene un componente esencialmente político, motivo por el cual, según Martínez López, aún no se ha abierto el melón. “La parte técnica ya está hecha, principalmente con el informe de la comisión de expertos de 2017″, precisa, un documento de docenas de páginas que acabó en un cajón. También cree que la propuesta catalana, “leyéndola con ánimo constructivo”, podría encajar en el modelo común. “La singularidad se puede tratar a través del Fondo de Garantía y de la población ajustada, y también la ordinalidad, y se podría construir un consorcio de agencias tributarias”, sugiere.

Bosch considera que la financiación singular hasta podría ampliarse a otros territorios: “No sería ningún privilegio y podría arreglar el sistema de nivelación según como se instrumente la aportación a la solidaridad en el modelo singular”. De la Fuente, en cambio, sostiene que esa cuota es “cosmética”, pues habría que renegociarla año tras año en la arena política. “La financiación singular es la extensión del concierto vasco a Cataluña. No es compatible con el régimen común, punto”.

Violeta Ruiz Almendral, profesora de Derecho Financiero y Tributario en la Universidad Carlos III de Madrid, coincide en que la propuesta catalana no tiene cabida en el sistema común y recuerda que ningún modelo puede suponer un privilegio. “El documento es casi un cortapega del estatut de 2005, con partes abiertamente contrarias a la sentencia del Constitucional. Pero un mal acuerdo puede ser un paso correcto”, matiza. “Podemos criticar la propuesta de condonación y la financiación singular, pero al menos hay una propuesta. Me llama mucho la atención que, con un sistema económicamente caducado, ninguna comunidad haya puesto su propia propuesta encima de la mesa”, zanja.