Tres elecciones generales, dos presidentes —Mariano Rajoy y Pedro Sánchez—, una moción de censura y más de 400 días de Gobiernos en funciones han dejado en cuatro años 106 leyes, el mínimo histórico desde la recuperación de la democracia. La ausencia de mayorías claras y la dificultad para alcanzar consensos ha disparado el uso del decreto ley, un mecanismo urgente que permite que el Consejo de Ministros apruebe normas sin pasar por el Parlamento. Desde las generales de diciembre de 2015, ambos presidentes han recurrido a esa fórmula en 66 ocasiones.
Del Congreso han salido 2.628 leyes desde la Legislatura Constituyente, que arrancó en julio de 1977. Los siete presidentes que ha tenido España desde el final del franquismo, de Adolfo Suárez a Pedro Sánchez, han construido la historia democrática del país a través de las leyes que aprobaron sus Gobiernos. Poner los mimbres de una democracia nueva, construir el Estado del bienestar, desarrollar el Estado de las Autonomías, adaptarse al desarrollo económico, ampliar los derechos sociales, gestionar la crisis... Las leyes marcan la vida de los ciudadanos y son parte sustancial del legado de los presidentes.
La situación actual de inestabilidad desde las generales de 2015 ha frenado el afán reformador de una democracia aún joven. Con la actividad parlamentaria reducida al mínimo por las repeticiones electorales y los periodos de Gobiernos en funciones, la aprobación de leyes ha tocado fondo.
Una frase irónica del expresidente Mariano Rajoy durante una feria del vino en Galicia en agosto resume la situación actual. “Si dependiera de mí, seguiría con mis Presupuestos”, dijo al ser preguntado por la prórroga de las cuentas de 2018, aprobadas en su último mandato y que aún siguen en vigor ante la incapacidad del Gobierno del PSOE de aprobar otras este año. El parón legislativo comenzó con Rajoy. Hay dos Rajoy: el de la mayoría absoluta (2011-2015), con la que aprobó 254 leyes —76 de ellas por decreto ley— y el del Ejecutivo en minoría (2016- 2018), que aprobó 49 leyes —31 de ellas por decreto— hasta la moción de censura de junio del año pasado.
El Congreso que salió de las generales de diciembre de 2015 dibujó un panorama nuevo. La irrupción de Podemos, con 69 escaños, y Ciudadanos, con 40, rompió por primera vez el poder del bipartidismo, acostumbrado a mayorías absolutas o a llegar a acuerdos con partidos nacionalistas con poco peso en la Cámara y preocupados más por las concesiones a sus territorios que por las políticas nacionales. “Los partidos tienen que acostumbrarse a la nueva realidad. Les pilló con el pie cambiado en 2015 y hasta ahora no parecen haber aprendido nada”, dice Isabel Giménez Sánchez, doctora en Derecho Constitucional. “Impera la polarización. Los nuevos partidos, hasta que no se clarifique bien quién sobrevive y quién no, tienen miedo a optar por la moderación y el acuerdo, y que esto les pueda restar votos y borrar del mapa”, explica Juan Rodríguez Teruel, profesor de Ciencia Política.
Esa falta de mayorías claras, y la incapacidad que han mostrado hasta ahora de ponerse de acuerdo, ha llevado a los presidentes a optar por la vía rápida de aprobar leyes por decreto para evitar, en la medida de lo posible, exponerse ante un Parlamento bronco y exaltado, cada vez menos acostumbrado a los consensos. Concebido como un mecanismo excepcional para situaciones de urgencia, el uso del decreto ley se ha multiplicado. José María Aznar recurrió a él hasta en 85 ocasiones en su primera legislatura (1996-2000), pero su porcentaje sobre el total de leyes aprobadas —304 normas en esos cuatro años— fue de un 28%. En la pasada legislatura, entre los periodos de Rajoy y Sánchez las leyes por decreto sumaron el 61% del total.
El presidente socialista, que llegó al Gobierno con 84 diputados tras la moción de censura, justificó su uso: “Podía no hacer nada y resignarme, o aprobar medidas justas y sociales a través de decretos leyes”. En los 10 meses que duró su Gobierno (ahora está en funciones) aprobó 57 leyes, de ellas 35 por decreto. Compromisos electorales del PSOE, como la ley de eutanasia, la derogación de la ley mordaza o los cambios en la reforma laboral de 2012 se estrellaron contra la mayoría que sumaban PP y Cs en la Mesa de Congreso, el órgano encargado de la tramitación parlamentaria y con capacidad de bloquear las iniciativas.
La situación también ha llevado a España a cumplir a trompicones y con retraso la legislación comunitaria que emana de Bruselas. La parálisis legislativa ha colocado a España como el país con más procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea por retraso en la trasposición de directivas o por su deficiente adaptación. A finales de 2018, encabezaba el ranking, con 52 expedientes abiertos, informa desde Bruselas Bernardo de Miguel.
Sanciones de Bruselas
Los incumplimientos exponen al país a severas sanciones. El Gobierno de Sánchez logró esquivar algunas, como la de 106.000 euros que pendía por la no trasposición de la directiva sobre mercados hipotecarios, finalmente aprobada por las Cortes. Pero sigue en pie la amenaza de sanciones de hasta 186.000 euros diarios por no incorporar dos directivas sobre contratación pública. Y, en julio, la Comisión solicitó al Tribunal de Justicia de la UE la imposición de una multa de al menos cinco millones por el retraso en adoptar la directiva sobre protección de datos personales en investigaciones penales.
“Afortunadamente, hay muchas materias que competen a la UE, que hace su trabajo, y otras materias que competen a las comunidades autónomas, que también siguen legislando. Hay varios poderes que siguen ejerciendo su papel. Por eso el bloqueo no es absoluto”, apunta el doctor en Derecho por la Universidad Complutense Ángel J. Sánchez Navarro.
Más allá del laberinto político que atraviesa España, algunos expertos ven algo bueno en este parón normativo. “El cese de la furia legisladora es positivo”, dice el abogado José María Ruiz Soroa. De la misma opinión es el catedrático de Economía Carlos Sebastián, que se lanza contra una clase política que al acabar su mandato pone encima de la mesa su montón de leyes para comparar con su antecesor: “Sacar pecho por la ingente labor legislativa, sin rendición de cuentas, resulta grotesco”.
Pero hoy no hay nada que comparar. Los últimos Gobiernos apenas avanzan de la casilla de salida al limbo del poder en funciones. Acaba un verano que solo ha servido para ahondar más la división y acercar una posible nueva cita electoral en noviembre, la cuarta en cuatro años. La semana pasada, Sánchez se comprometió ante colectivos sanitarios a dar el “impulso definitivo” a la ley de eutanasia, un mensaje más de campaña electoral que de presidencia. Comienza así el nuevo curso político de un tiempo que no arranca desde hace cuatro años.
El bloqueo de fondos
La situación del Gobierno en funciones ha alterado a algunas comunidades —principalmente Cataluña y las del PP, pero también a varias socialistas—, que exigen desbloquear los anticipos a cuenta de la financiación autonómica (7.500 millones de euros). La Abogacía del Estado resolvió que revisar el importe de estas entregas es un “acto de fuerte relevancia financiera” que “condicionaría al nuevo Gobierno”, por lo que no es legal hacerlo en funciones. La ley establece que el Ejecutivo en funciones tiene suspendida la acción legislativa y se limita “al despacho ordinario de asuntos públicos”.
