México enfrenta la caída de ingresos petroleros sin una reforma fiscal a la vista

El Gobierno mexicano con menos ingresos petroleros en las últimas décadas será, paradójicamente, el que más ha prometido hacer para rescatar al sector. La caída del precio del crudo, vinculada a la pandemia del coronavirus, y el declive en la producción, que la antecede, hará que el sector aporte en 2020 un 3,5% del PIB a las arcas públicas, el menor nivel desde 1999. Aunque el Ejecutivo espera un incremento gradual para el resto del sexenio, este se mantiene en interrogante; dependerá de la duración todavía incierta de la crisis económica y de un aumento importante en la producción. Es tiempo, apuntan los expertos, de buscar el dinero en otra parte, pero el Gobierno rechaza por ahora cambios en el modelo fiscal.

El sexenio empezó con el compromiso de “rescatar” a Pemex, la petrolera más endeudada del mundo: una meta de 2,4 millones de barriles diarios para finales de la Administración y la construcción de la primera refinería en cuatro décadas. Pero las turbulencias en el mercado y los continuos problemas de la empresa paraestatal han rebajado las expectativas. “A lo largo de los años los recursos han dependido en gran medida de los petroleros, pero si bien el petróleo ha sido extremadamente generosos con nuestro país también es un activo muy caprichoso. Lo mismo se cotizaba hace dos años a 76 dólares por barril que lo hacía dos meses a precios negativos”, reconoció esta semana el secretario de Hacienda, Arturo Herrera, durante la presentación del Paquete Económico para 2021.

Aunque la recaudación tributaria ha subido este año, en parte gracias a la mano dura de Hacienda frente a las grandes empresas, las autoridades prevén un retroceso de los ingresos procedentes del crudo. En 2020, serán un 16% inferiores que en 2019, casi 150.000 millones de pesos que las arcas públicas dejarán de ingresar si se confirman los pronósticos, unos 7.000 millones de dólares al cambio de hoy. Totalizarán 3,5% del PIB, lejos del pico de 10,3% logrado en 2008 durante el mandato de Felipe Calderón y del 8,3% conseguido a inicios del sexenio de Enrique Peña Nieto. Desde entonces, la contribución petrolera ha ido perdiendo peso. El reciente desplome de los precios y la consecuente reducción de 100.000 barriles diarios pactado con la OPEP ha apuntalado la caída.

Para 2021, Hacienda ha previsto que los ingresos petroleros repunten al 3,7% del PIB. La recaudación proyectada supone un incremento del 17% respecto a lo que se estima para 2020. Sin embargo, el volumen se mantiene por debajo de los dos años anteriores y se basa en dos supuestos que la mayoría de analistas considera optimistas: un precio de 42 dólares por barril y una producción de 1,85 millones de barriles diarios. Hacienda se protege de posibles variaciones en el precio mediante la contratación de seguros de “cobertura”, pero no hay protección frente a reducciones en el volumen extraído. Alcanzar la cifra estimada por las autoridades implicará no solo detener un declive de años, sino aumentar significativamente la producción. 2019, antes del golpe de la pandemia, ya cerró con la producción de 1,67 millones de barriles diarios, por debajo de las expectativas marcadas por Pemex. En los primeros siete meses de 2020, la paraestatal extrajo un promedio de 1,7 millones, pero en julio bajó a 1,5, la menor producción mensual desde finales de los setenta.

¿De dónde vienen los barriles adicionales con que cuenta Hacienda para 2021? El consultor Pablo Zárate no lo ve claro. “El Gobierno había dicho que el crecimiento de la producción iba a venir de los campos prioritarios, pero hoy no están ni cerca de dar los resultados que imaginábamos”, dice. La producción de estos yacimientos cerró el primer trimestre del año con apenas el 31% de cumplimiento de lo proyectado inicialmente, según un reporte de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Pemex lleva dos años con subidas presupuestarias - en 2021 se prevé una del 4%-, pero Zárate considera que las necesidades de la paraestatal van más allá del dinero. “Creer que es un problema de inversión en capital es ignorar los problemas organizacionales, de eficiencia y acceso a tecnología. Eso no se puede arreglar a billetazos”.

Herrera destacó esta semana el crecimiento de la producción privada, que alcanzó los 56.744 barriles diarios en julio, un incremento de 45% respecto al mismo mes del año pasado, según datos de la Comisión Nacional de Hidrocarburos. Incluso con esa ayuda, el analista Fluvio Ruiz, antiguo consejero de Pemex, no cree que ese incremento sea suficiente para compensar la caída. “Aún considerando la de los privados, es un supuesto optimista porque va a depender de la recuperación de la economía y la producción privada no va a llegar todavía a niveles significativos. Va a reposar sobre todo en Pemex”, asegura. Además, las rondas petroleras, el mecanismo de licitación de yacimientos a empresas privadas, están paralizadas desde el cambio de Gobierno, una tapa a su crecimiento.

A la espera de una reforma fiscal

No ingresar tanto como previsto puede crear un agujero en la financiación federal del próximo año, que depende en un 17% del crudo. La asociación México Evalúa calculó en marzo de 2020 que por cada 50.000 barriles diarios que Pemex no producía en promedio durante un año, Hacienda dejaba de ingresar 16.300 millones de pesos, unos 760 millones de dólares al cambio de hoy. Si falla la proyección de Hacienda para 2021, la analista Mariana Campos apunta a dos alternativas: “El Gobierno puede solicitar más endeudamiento o recortar gastos, porque los fideicomisos y fondos de reserva ya se agotaron”.

El economista Carlos Brown considera que el Ejecutivo se ha puesto una “camisa de fuerza”. “El presupuesto debió considerar otras fuentes de ingreso. El Gobierno ha previsto un déficit primario cero que viene acompañado de un no incremento ni de impuestos ni de deuda. La única forma de salir es si viéramos un aumento extraordinario de ingresos petroleros y todo indica que no va a pasar”, apunta.

Hay una tercera vía: una reforma fiscal que aumente los ingresos tributarios. Fluvio Ruiz ve allí una oportunidad para seguir la senda de países como Noruega, donde la contribución petrolera rondó el 10% de las entradas totales del sector público en 2019: “Estamos ante el agotamiento del modelo fiscal basado fundamentalmente en el petróleo. Es positivo que el país aspire, pese a tener ingresos petroleros, a no depender de los hidrocarburos, pero ojalá eso fuera consecuencia de una ampliación de la base fiscal y no de la caída de la producción”.

Actualmente, México está a la cola de la OCDE, con una recaudación de en torno al 16% del PIB frente a un promedio de 34%. Pero el presidente Andrés Manuel López Obrador ha descartado repetidamente la subida de impuestos. El mismo secretario de Hacienda insistió esta semana en que “no era el momento”, aunque abrió la puerta a cambios a medio plazo. “Hay elementos de la estructura tributaria que se pueden fortalecer, pero no es el momento para cambiar o ampliar impuestos, no cuando amplios sectores de la economía población ha visto sus ingresos mermados”, declaró Herrera.

Frente a esta negativa, los expertos señalan que ahora es justamente cuando más se necesita jugar con los instrumentos a mano. “Deberíamos pensar en la receta fiscal; qué impuestos aumentar y cuáles aligerar para fomentar la creación de empleo. En la crisis del 1995 y del 2009, el IVA subió, pero este Gobierno no quiere enfrentar el coste político”, dice Mariana Campos. El analista Carlos Brown apunta al potencial de algunos impuestos locales, hoy desaprovechados y que pueden reducir la dependencia de las transferencias federales. “Hay una falta de capacidades de autoridades locales y estatales para recaudar lo que deberían de recaudar. Con el predial, el potencial es de 2 puntos porcentuales del PIB”.