¿Cómo regular el “salvaje oeste” de los mercados de carbono en América Latina?

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En julio de 2022, de las manos del Consejo Indígena del Pirá Paraná, ubicado en la Amazonia colombiana, salió una tutela o recurso legal. En los últimos años, a su territorio había llegado la Corporación Masbosques junto a otras tres empresas para desarrollar un proyecto de bonos de carbono conocido como Redd+Baka Rokarire. Pero, en el proceso para que la comunidad lo autorizara, se vulneraron varios de sus derechos, entre ellos el de tener un Gobierno propio. Masbosques, cuentan en la tutela, firmó el documento que supuestamente validaba el proyecto por parte de la comunidad con un representante legal que había salido del cargo dos semanas antes, por lo que, en la práctica, nunca lo aprobaron.

El 28 de abril de este año, y después de ser negada por dos instancias, la tutela fue aceptada por la Corte Constitucional de Colombia, lo que podría dar un nuevo panorama al mercado voluntario de carbono en el país. “Es una oportunidad para que la Corte, que ha sido garante de los derechos de los pueblos indígenas, les dé la razón”, cuenta Silvia Gómez, directora Ejecutiva de la Fundación Gaia Amazonas. “Pero también es una oportunidad para dar un debate sobre cómo están funcionado estos mercados en el país. ¿Con qué reglas están funcionado?”.

Tanto en Colombia como en América Latina los mercados de carbono han ganado popularidad a la vez que se han ido tiñendo de una mala reputación. Por un lado, no solo significan la oportunidad de evitar más emisiones de gases de efecto invernadero, sino la posibilidad de participar en un mercado que, según Ecosystem Marketplace, alcanzó los 2.000 millones de dólares a nivel mundial para 2022. Pero, por otro lado, se ha cuestionado profundamente cómo se están implementando.

Un estudio publicado en agosto de este año por la revista Science y en el que se analizaron 27 proyectos de carbono forestales en seis países – entre ellos Perú y Colombia – reveló que estas iniciativas lograban evitar mucha menos deforestación que la que anunciaban las empresas desarrolladoras. Mientras el 68% de los créditos de carbono analizados no redujeron la deforestación en absoluto, solo 6% podían vincularse a estas reducciones.

Pero las dudas no se quedan allí. Como sucedió con el proyecto del Pirá Paraná, algunos proyectos se han visibilizado por violar los derechos de las comunidades, evitar su participación y dejar en vilo la distribución de beneficios. La situación en Colombia ha llevado incluso a que la ministra de Ambiente, Susana Muhamad, se refiera a este mercado voluntario como “el salvaje oeste”.

Y aquí vale la pena hacer una claridad. En el mundo de los instrumentos del precio al carbono pueden existir dos mercados. Uno voluntario, en el que las empresas por decisión propia deciden pagar por bonos de carbono para reducir sus emisiones; o un mercado regulado de carbono – también conocidos como sistemas de comercio de emisiones (SCE) – en el que los Gobiernos les ponen un límite de emisiones a las empresas o los sectores. Por ejemplo, el Gobierno dice que cada empresa puede emitir un máximo diez toneladas de carbono. Si la empresa A logró reducir sus emisiones y solo generar cinco, mientras la empresa B se excedió y emitió 15, puede darse un mercado para que una le venda el cupo de emisiones a la otra, o las compense en un proyecto forestal.

A pocos días de que empiece la Cumbre de Cambio Climático (COP28), América Futura analiza cómo están los mercados de algunos países de América Latina y el Caribe.

Colombia, un mercado que crece con dudas

En la región, Colombia ha sido una suerte de líder a la hora de promover los mercados de carbono. Como explica Giovanni Pabón, director del Área de Energía en el centro de pensamiento Transforma, el Gobierno incentivó el mercado voluntario de carbono al poner un impuesto al carbono durante la reforma tributaria de 2016. Un año más adelante, en 2017, se estableció la no causación. Es decir, la empresa podía elegir entre pagar el impuesto – de 15.000 pesos por cada tonelada de CO2 emitida (3,5 dólares) – o compensar las emisiones a través de un proyecto de bonos de carbono. “Lo que se hizo fue dar una señal de mercado. Ya existía la oferta de créditos de carbono, y lo que se creó fue la demanda”.

Actualmente, el impuesto al carbono está entre los 4,6 y 4,5 dólares dependiendo del tipo de combustible fósil y se estableció que la no causación a este impuesto no puede exceder el 50%. Pero ser líder también implica ser ratón de laboratorio. El mercado de carbono voluntario en Colombia ha recibido varias críticas. La plataforma en la que se supone que se deben registrar todas las iniciativas, el Renare, está caído, por lo que no se les puede hacer un buen seguimiento.

También, como explica Sebastián Lema, director de mercados de carbono del Center for Clean Air Policy (CCAP), puede existir un conflicto al ser un mercado en el que todos – los desarrolladores, los verificadores y los certificadores – son privados, por lo que buscan “generar el mayor número de créditos”. Por eso, a ojos de algunos expertos, aunque se trate de un mercado voluntario, sí debería tener unas reglas de juego más claras. Una de las señales que podría llevar a acuerdos más justos, comenta Lema, es la de hacer público cuánto reciben las comunidades por los proyectos de carbono, algo que actualmente no es transparente porque, se supone, es un acuerdo entre privados.

Además del mercado voluntario, se espera que el Gobierno también cree un SCE —sistema de comercio de emisiones—, ya que, según la Ley de Cambio Climático de 2018, los lineamientos para sacar este mercado regulado adelante debían estar listos para 2021.

Chile

Rodrigo Bórquez, Project manager de Climate Action Teams, cuenta que el camino por el que va Chile es muy parecido al de Colombia. “Nos diferencian los tiempos, la infraestructura institucional y algunos diseños”, explica. En 2017, el Gobierno de Chile puso un impuesto a cuatro contaminantes, entre los que se incluye el CO2, con una tasa de cinco dólares por tonelada. En 2018, además, se estableció la posibilidad de compensar el gravamen -no causación- que puede ser del 100%. Pero, también a diferencia de Colombia, el país se propuso la misión de crear un sistema de monitoreo, reporte y verificación más robusto. A través de la Ley 21.210, el país señaló, por ejemplo, que todos los proyectos de carbono deben estar localizados en Chile, así como que los certificados de aprobación de estos proyectos y sus metodologías deben ser aprobados o desarrollados por el Ministerio de Ambiente.

“En Chile no tenemos conflictos severos por el mercado de carbono”, asegura el experto. Primero, porque muchos de sus bonos no vienen del sector forestal, sino del energético. Y dos, porque, como dice Bórquez, en Chile “se está generando la cancha, con sus reglas del juego, y luego están entrando los jugadores”. Al igual que en Colombia, también está sobre el papel generar un SCE.

Brasil

A pesar de ser el país con más extensión de selva amazónica, Brasil no se ha animado a ponerle impuesto al carbono e incentivar un mercado voluntario, lo que no quiere decir que no exista la oferta. Actualmente, cuenta Camilo Trujillo, analista técnico del International Emission Trading Association (IETA) para Latinoamérica, Brasil es el país con el mayor número de proyectos registrados (184), seguido por Colombia (154) y México (152). Sin embargo, que no haya incentivado ese mercado voluntario también puede explicar por qué Colombia, a pesar de ser un país con una extensión mucho más pequeña lidera el primer lugar en términos de créditos emitidos.

Sin embargo, Brasil está atravesando un momento coyuntural en cuanto al SCE. “Actualmente hay una propuesta legislativa para crear un sistema de comercio de emisiones en Brasil que, se espera, sea aprobado antes de la COP28 que se realizará en Dubái”, comenta Walter de Simoni, del Institute for Climate and Society. Pero las buenas noticias tienen un parche: la agricultura y la ganadería no estarán incluidas en este sistema. Es decir, en un país donde la mayor cantidad de emisiones vienen de la deforestación y del cambio del uso del suelo, las emisiones de estos sectores no estarán limitadas.

México

Otro líder de la región es México. No solo creó el impuesto al carbono desde el año 2013 - para implementarse desde 2014 -, sino que actualmente es el único país de la región que tiene un SCE andando. Entre 2020 y 2022, el país desarrolló una fase piloto del SCE, que le ponía topes de emisiones a 300 entidades que representan, juntas, casi el 37% de emisiones nacionales, según un reporte de IETA. A partir de enero de 2023, se suponía, el SCE iba a entrar a operar en forma. “Sin embargo, las principales reglas para esta fase aún no se han publicado”, también señala el informe, aclarando que el Gobierno de México dijo que las iba a hacer publicas entre 2024 y 2025.

El mercado de carbono en México también ha tenido varios retos, como contó América Futura. Entre esos, que las empresas que están obligadas a reducir emisiones no lo saben o no cuentan con un personal especializado para saber cómo reducir emisiones. Además, y al igual que Colombia, las comunidades en donde se instalan los proyectos de reducción de emisiones no siempre tienen un pago justo o se les consulta sobre el proceso.

Como dice Trujillo, los mercados son aún un mecanismo en evolución, sobre todo en América Latina. “Y así como han dado resultados positivos, también tienen oportunidades de mejora”. Lo importante, como todas las posibles soluciones al cambio climático, es que estás no impliquen el sacrificio de algunos por el beneficio de otros.