El elefante en la cooperación se llama ayuda a refugiados

Los máximos responsables del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE han mostrado preocupación por el importante crecimiento de la partida de gastos a refugiados en los países donantes con recursos de la Ayuda Oficial al Desarrollo. El propio presidente del CAD, el diplomático danés Carsten Staur, se refería a este problema como “el elefante en la habitación”, al señalar que se ha convertido en un importante desafío para las políticas mundiales de ayuda que tenemos delante de nosotros y al que no estamos prestando suficiente atención.

Efectivamente, los datos recientes de la evolución de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en el año 2022 por parte de los 31 países que forman parte del CAD demuestran cómo los costes imputados por atención a refugiados y solicitantes de asilo en su primer año de estancia en los países donantes de ayuda se han multiplicado por tres, pasando a representar del 4,6% de toda la ayuda mundial en 2021 al 15% en 2022. Este importante crecimiento nunca se había vivido en toda la historia de la ayuda al desarrollo, ni siquiera durante la crisis de los refugiados sirios de 2016, subrayando hasta qué punto se están produciendo cambios muy acelerados en las dinámicas de las políticas de ayuda, al hilo de algunos acontecimientos que están marcando la agenda internacional.

La razón fundamental es la guerra en Ucrania, que ha entrado con fuerza en la agenda de las políticas de cooperación al desarrollo a través de dos elementos distintos y singulares. El primero es el impresionante crecimiento de recursos de todos los países donantes hacia Ucrania, que se ha convertido en uno de los principales receptores de ayuda: a lo largo del último año del que se disponen de cifras recibió 17.818 millones de dólares (16.500 millones de euros), de los cuales 1.755 (1.630 millones de euros) fueron para ayuda humanitaria. Ucrania recibió el 8% de toda la ayuda mundial de los países donantes del CAD en 2022.

Ucrania recibió el 8% de toda la ayuda mundial de los países donantes del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) en 2022

El segundo y más importante factor que demuestra el peso de la guerra en Ucrania en la asignación de la ayuda mundial se confirma por el espectacular crecimiento que ha experimentado el controvertido capítulo de ayuda a refugiados en los propios países donantes. En concreto, alcanzó la mayor cifra de gastos en toda la historia de su aplicación, llegando a 31.750 millones de dólares (29.500 millones de euros), el 15% de la AOD mundial en 2022. La ayuda a refugiados ucranios por los países occidentales, y de una manera muy particular, por los donantes pertenecientes a la Unión Europea —que desplegaron con rapidez la Directiva Europea de Protección Temporal, reactivada con motivo de esta guerra para dar auxilio a los refugiados ucranios que abandonaron el país— parece ser la causa fundamental de este incremento. En aplicación de este instrumento, los países europeos han registrado a 4,2 millones de ucranios como beneficiarios de la directiva.

Si bien los volúmenes de ayuda a refugiados imputados por los diferentes países son muy variables, donantes como la República Checa, Polonia e Irlanda han consignado gastos superiores al 50% en sus presupuestos totales de ayuda al desarrollo. Otros donantes importantes serían Reino Unido, con el 28,9% de gastos a refugiados en su AOD, seguido de Suiza, con el 28,2%, y España, con un 23,5% y 990 millones de dólares destinados en su ayuda en 2022.

El particular caso de España

Al analizar los datos recientes referidos a la ejecución de la ayuda al desarrollo por parte de España nos encontramos con que no disponemos de un informe pormenorizado por parte del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, ya que el último es del año 2019. En relación con la AOD del año 2022, el Gobierno solo ha publicado una hoja que contiene ocho líneas y cinco tablas muy vagas y genéricas, sin ninguna otra información adicional, acompañada de un módulo informativo en inglés copiado de las tablas del CAD.

Una tercera parte de la ayuda al desarrollo que España dio en el último año fue para atención a refugiados en territorio español, algo preocupante

A la luz de las estadísticas oficiales publicadas por el CAD de la OCDE, y con un cierto baile de cifras y partidas iniciales consignadas por España, que en algunos casos se han considerado como no elegibles a la luz de los criterios estadísticos acordados, la ayuda al desarrollo ha aumentado ligeramente, pasando del 0,26% de AOD/Renta Nacional Bruta (RNB) en 2021 al 0,30% en 2022. España sigue por debajo de la media de los países del CAD, que para 2022 alcanzó el 0,36%. Y muy por debajo de la media de los países de la Unión Europea, que alcanzó el 0,57% para este mismo año. Ocupa el puesto 20 de entre los 30 países donantes en su AOD en relación con su riqueza en términos de Renta Nacional Bruta, bastante lejos de sus compromisos.

El crecimiento homeopático experimentado por la ayuda española en 2022 es, si cabe, todavía más frágil e inestable si tenemos en cuenta que se apoya en dos elementos muy coyunturales, como son el gasto aplicado a la pandemia de covid-19 junto a las partidas de atención a refugiados en suelo español, en particular a refugiados ucranios. En el primer capítulo, España ha dedicado un total de 305 millones de dólares (283 millones de euros), mientras que al segundo ha asignado 990 millones (unos 920 millones de euros), lo que suma 1.295 millones de dólares (1.203 millones de euros) en 2022. Esta cantidad representa el 32% de la Ayuda Oficial al Desarrollo de España en 2022, el 60% de toda su AOD bilateral. Dicho de otra forma, una tercera parte de la ayuda al desarrollo que España dio en el último año del que hay registros fue para atención a refugiados en territorio español, algo preocupante.

Criterios restrictivos

En el caso de la ayuda a refugiados en España, esta partida se ha convertido en la más importante de la ayuda bilateral sin que exista un solo documento, informe o directiva que recoja los criterios aplicados en estos gastos, ni tampoco se informe con detalle de su empleo. Se ha negado, además, la información sobre su empleo solicitada a través de la Ley de Transparencia. Más aún, incluso en la reciente Ley de Cooperación Internacional para el Desarrollo Sostenible y la Solidaridad Global, aprobada en febrero del pasado año, pendiente de desarrollo y aplicación, no existe una sola mención a estas intervenciones, lo que supone una gigantesca paradoja al no recogerse ninguna indicación para la que se ha convertido en la mayor intervención de la cooperación bilateral española en materia de ayuda al desarrollo.

La guerra de Ucrania ha cambiado prioridades y reorientado importantes recursos necesarios para la erradicación de la pobreza, atender a víctimas de guerras y conflictos, luchar contra los efectos del cambio climático y las migraciones ambientales

La normativa aprobada por el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE determina que solo se puedan consignar los costes del primer año de refugiados y solicitantes de asilo en los propios países donantes como un elemento excepcional, referidos básicamente a gastos de sustento temporal, sin que se puedan computar costes relacionados con solicitantes de asilo rechazados, gastos por traslados forzosos ni detenciones.

A la vista de ello, y con los datos existentes, se puede afirmar que España ha venido incorporando gastos no elegibles sobre los que habría que prestar atención, con mayor motivo cuando desde la Secretaría del CAD se ha pedido un tratamiento muy estricto con estas partidas imputadas. Hasta el punto de que se ha aconsejado no consignar todos los costes posibles para dar mayor énfasis a otras prioridades que están siendo abandonadas, como la ayuda para los países menos avanzados o la lucha contra la pobreza. Algunos donantes, como Alemania o Austria, han optado voluntariamente por no incorporar estas partidas al no considerarlas adecuadas.

La invasión de Ucrania por Rusia ha cambiado prioridades y reorientado importantes volúmenes de recursos de la ayuda al desarrollo, necesarios para apoyar la erradicación de la pobreza, atender a víctimas de guerras y conflictos, luchar contra los efectos del cambio climático y las migraciones ambientales. Bajo los criterios internacionales establecidos para la consignación de la ayuda a refugiados con la regla del primer año, es previsible que estas partidas desciendan en 2023, por lo que deberemos de estar vigilantes para que ello no repercuta en un descenso de la ayuda en un escenario de crisis encadenadas en el que avanzan las hambrunas, retroceden importantes avances en materia de desarrollo en sectores esenciales como la educación infantil y la sanidad básica, al tiempo que se acelera un caos climático que daña especialmente a las poblaciones más vulnerables.

Frente a ello, es importante garantizar la integridad de una ayuda al desarrollo que sigue siendo un recurso fundamental en un mundo repleto de pobrezas, violencias, desigualdades y emergencias. Evitar que la cantidad y calidad de esta ayuda al desarrollo se vean dañadas por otras prioridades coyunturales, como la ayuda a refugiados en países occidentales, es un debate imprescindible si de verdad se quiere avanzar en el cumplimiento de agendas, compromisos y principios a los que también España se ha comprometido.

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