La cooperación descentralizada se reinventa

En julio de 2020 la Agencia Vasca de Cooperación suscribió un convenio con el servicio de salud de esta comunidad autónoma y con Médicos Sin Fronteras para apoyar la respuesta a la covid-19 en Perú. La decisión fue tomada tras una petición del Ministerio de Sanidad de aquel país, desbordados por el impacto de la epidemia en sus sistemas de atención sanitaria. La importancia real de esta colaboración no residía tanto en los recursos o el material donados como en la asistencia técnica tras la experiencia de las primeras olas en España. El programa tuvo tanto éxito que en junio de 2021 se suscribió un protocolo general de actuación entre los dos departamentos del Gobierno vasco para replicar esta experiencia en otros países y contribuir “a la consecución de la cobertura sanitaria universal”.

La respuesta a la pandemia es un buen ejemplo del valor añadido que puede ofrecer la ayuda que gestionan las comunidades autónomas, diputaciones y ayuntamientos. Esta forma de cooperación “descentralizada” es casi un exotismo del caso español, muy difícil de encontrar en otros países donantes. Su origen está ligado a las movilizaciones por el 0,7% que recorrieron España a mediados de los años noventa, y que establecieron una vinculación directa y afectiva de los territorios con la ayuda al desarrollo. Con el tiempo, el sistema ha sido también útil para sacar a pasear a altos cargos o sortear las limitaciones impuestas a las comunidades en sus actividades en el extranjero.

La realidad es que esta modalidad de la cooperación española se ha mantenido firme a lo largo de dos décadas y media, apuntalando el compromiso de la sociedad con la ayuda internacional. Se ha consolidado como un modelo horizontal y razonablemente libre de las ataduras de la política exterior. Aunque sus magnitudes han sido siempre modestas, el deterioro presupuestario de los programas estatales ha disparado la importancia relativa de estos fondos. En el año 2019 (último para el que existen datos cerrados) la ayuda oficial al desarrollo de la cooperación descentralizada alcanzó los 357 millones de euros, casi un 50% por encima del presupuesto que maneja la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (241 millones). Aun así, estas cifras son poco más de la mitad de las que destinaron en 2008, el año récord para la cooperación descentralizada.

Ahora se abre una nueva etapa. Esta semana ha tenido lugar en las ciudades de Mérida y Cáceres una reunión de las direcciones de cooperación de 16 comunidades autónomas (todas, menos Madrid). Su propósito es establecer las bases de un nuevo modelo de trabajo que optimice la contribución de estos actores al esfuerzo e impacto de la Cooperación Española. Como señala la declaración conjunta aprobada por los participantes, “(…) una gestión más justa e inteligente de los desafíos del desarrollo es la que involucra a agentes y administraciones de todos los ámbitos, orientadas por sólidas políticas públicas”.

No es casualidad que la reunión se haya celebrado en Extremadura. La Agencia Extremeña de Cooperación (AEXCID) forma parte de una avanzadilla de instituciones regionales que aspiran a transformar este sistema. El grupo incluye también a las agencias vasca, andaluza y valenciana de cooperación, lo que demuestra que este esfuerzo no pertenece a un único territorio o espectro ideológico. “Hay gran cantidad de iniciativas y realidades que, si no son apoyadas en clave solidaria por las comunidades y por otros agentes de la cooperación descentralizada, sencillamente se quedarían sin nada”, explica Paul Ortega, director de la Agencia Vasca de Cooperación. “Hace falta trabajar para descubrir qué debemos hacer y cuál es el valor añadido de nuestras cooperaciones”.

Hay gran cantidad de realidades que, si no son apoyadas en clave solidaria por la cooperación descentralizada, sencillamente se quedarían sin nada

Paul Ortega, director de la Agencia Vasca de Cooperación

Los desafíos de esta forma de solidaridad internacional coinciden en parte con los del conjunto del sistema: rigideces del modelo administrativo –con una Ley de Subvenciones catastróficamente mal adaptada a la realidad del trabajo en Estados débiles o fallidos–, penurias presupuestarias y descoordinación entre departamentos. Pero los responsables de las agencias autonómicas esgrimen también agravios propios. Uno de los principales está relacionado con el escaso margen de maniobra que les concede el sistema central. Por ejemplo, las limitaciones en materia de cooperación delegada (actuar en nombre de un donante tercero) o la imposibilidad de establecer una interlocución con las delegaciones de la UE en los países donde trabajan.

Tampoco ayuda el modelo esclerótico de participación y toma de decisiones que caracteriza a la Cooperación Española. La Comisión Interterritorial de Cooperación –creada en 2000 y que se reúne dos veces al año– es un mausoleo funcionarial que difícilmente proporciona la agilidad que precisa esta política. Por el contrario, los organismos de la cooperación descentralizada colaboran cada vez más entre sí y con las agencias estatales de ayuda al desarrollo. Ofrecen un vínculo con las organizaciones y los movimientos sociales en el terreno que no siempre están al alcance de las agencias nacionales. En lugares como Colombia, Nicaragua o El Salvador, donde la sociedad civil se encuentra bajo el fuego legal y real de las autoridades, estos vínculos han demostrado tener un valor incalculable.

“La crisis de la covid-19 ha puesto de manifiesto la necesidad de establecer espacios de coordinación y complementariedad entre nosotros y con el Gobierno central. Para la cooperación andaluza es fundamental eliminar los silos, las parcelas de cada actor”, señala Mari Luz Ortega, directora de la Agencia Andaluza de Cooperación. “Hemos incorporado a las diferentes consejerías y a las universidades, y hemos sido pioneros en la localización de los programas de desarrollo”.

Estas y otras experiencias son la base del mecanismo de coordinación que se ha propuesto en Cáceres esta semana. Lo que buscan las agencias que lo impulsan es establecer en el medio plazo una estructura que permita optimizar los recursos que ofrecen los organismos de la descentralizada y dotar de continuidad a las decisiones que se alcancen.

Por ahora, el acuerdo que se ha alcanzado pone en marcha un proceso que, a lo largo de los próximos meses, aspira a identificar las capacidades y prioridades de cada región, definiendo las áreas de trabajo conjunto en donde el impacto puede ser mayor. Las agencias de la cooperación descentralizada han establecido un sistema de intercambio de información y experiencias que permita replicar y llevar a escala las mejores prácticas en cada una de esas áreas. Los avances serán evaluados en el encuentro de otoño de 2022 en Cantabria.

Ángel Calle, director de la AEXCID, destacaba la importancia del paso que ahora se quiere dar: “La cooperación descentralizada de las regiones ha dejado la adolescencia. Ya es una cooperación madura, seria, que ofrece al Estado una singularidad con respecto a otros países. Para Extremadura, este encuentro va a cambiar el paradigma de la cooperación autonómica”.

Un campo de pruebas particularmente sensible e interesante de este ejercicio es el de las migraciones. En Cáceres se ha decidido convocar una reunión temática el próximo mes de marzo sobre este asunto. Las agencias se reunirán en Canarias para tratar el tema de Cooperación y migraciones, un territorio en el que los donantes estatales europeos han patinado gravemente. La obsesión por las “causas raíz” de la movilidad humana y la peligrosa vinculación de la ayuda con los programas de control migratorio han puesto en riesgo la credibilidad del sistema de cooperación y ha atrapado a sus responsables en un laberinto ético y político.

Tal vez las agencias de la cooperación descentralizada sean capaces de ofrecer en este asunto una mirada alternativa que destaque el potencial de la movilidad para el desarrollo y la necesidad de establecer marcos narrativos basados en derechos y oportunidades. Esta ha sido la iniciativa pionera que tomó la AEXCID convocando cada año en Mérida el Congreso de Periodismo de Migraciones.

La cooperación descentralizada quiere reinventarse. Pasar de ser gestores de subvenciones a plataformas complejas donde una diversidad de actores trabaje por una transición justa y sostenible. Y lo hace en un momento de reformas de la Cooperación Española, cuando nuestro sistema podría dotarse de normas e instituciones mucho mejor adaptadas al mundo en que vivimos. El impulso de las comunidades autónomas no solo aprovecha esta corriente de transformación, sino que la estimula para crear un modelo más ágil y de mayor impacto. Conviene seguirlo de cerca.

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