Los límites de la propaganda gubernamental

Al momento de escribir esta colaboración se está desarrollando una agria disputa parlamentaria y política en torno a la consulta de revocación de mandato. Por el tono y la calidad de las expresiones, difícilmente puede considerarse de carácter argumentativo. Los extremos se han limitado a exigirle a los contrincantes que lean y poco más. La pobreza del encuentro no debe hacernos perder de vista que se están enfrentando dos cuestiones vinculadas pero con diferentes asideros y alcances.

El pasado jueves 10 de marzo, los diputados Mario Rafael Llergo Latournerie, Moisés Ignacio Mier Velazco y Sergio Carlos Gutiérrez Luna presentaron ante la Cámara de Diputados la iniciativa para interpretar el alcance del concepto “propaganda gubernamental”, contenido en las leyes General de Instituciones y Procedimientos Electorales y Federal de Revocación de Mandato. El fundamento de su actuar fue el apartado F) del artículo 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone: “En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites establecidos para su formación”. Conforme a lo anterior, los legisladores buscaron que fuera el propio Congreso de la Unión el que determinara la interpretación auténtica del concepto citado.

Independientemente de las irregularidades que pudieron cometerse en el proceso legislativo, al dispensar los trámites más básicos del derecho parlamentario, los integrantes de la coalición formada alrededor de Morena lograron la aprobación de su propuesta en sus términos. El resultado es que, por una parte, se precisa en un listado cerrado lo que es “propaganda gubernamental” y se excluyen así todas aquellas manifestaciones que no queden comprendidas en aquél.

Por “propaganda gubernamental” se entiende al conjunto de escritos, publicaciones, imágenes, grabaciones y proyecciones difundidas con cargo al presupuesto público por un ente público, con el objeto de difundir el quehacer, las acciones o los logros relacionados con sus fines, o información de Interés público referida al bienestar de la población. En sentido negativo, no constituyen ese tipo de “propaganda” las expresiones de los servidores públicos ni la información de interés público. Se estableció que todos los servidores públicos están obligados a aplicar con imparcialidad los recursos públicos que están bajo su responsabilidad, sin influir en la equidad de la competencia entre los partidos políticos. Finalmente, que las sanciones por la contravención a tales obligaciones deberían ser conforme al principio de estricto derecho y no por analogía o mayoría de razón.

El decreto aprobado por la mayoría de los miembros de la Cámara de Diputados habrá de enviarse al Senado de la República. Supongo que este órgano procederá con mayor pulcritud parlamentaria, pero que por las mayorías de la coalición lo aprobarán pronto y el Presidente lo promulgará y publicará prácticamente de inmediato. Todo el ejercicio habrá de producir la interpretación auténtica de los artículos 449, numeral 1, incisos b), c), d) y e) de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 33, párrafos quinto, sexto y séptimo y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato.

Para salir del ciclo descalificador y redundante en el que se encuentra toda la discusión sobre este tema, conviene tener en cuenta tres cuestiones puntuales. La primera, que el Congreso de la Unión sí cuenta con facultades constitucionales para interpretar las leyes que haya emitido. La segunda, que ello debió hacerse conforme a las reglas del procedimiento previstas en la Constitución, las leyes y los reglamentos del Congreso. Es decir, que aun cuando se trate de una facultad no ejercida con frecuencia, deben agotarse las etapas jurídicas sin que le sea posible a la mayoría parlamentaria disponer de ellas. La tercera merece un análisis más particularizado.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 72 apartado F) de la Constitución, ¿cuáles son los alcances interpretativos de la facultad con la que cuenta el Congreso de la Unión? La distinción ya fue precisada por el Pleno de la Suprema Corte al resolver en diciembre de 2004 las acciones de inconstitucionalidad 26, 27 y 28 del 2004, promovidas contra un decreto del Congreso de Veracruz. El Pleno señaló que la interpretación auténtica de las normas legales no es una facultad de modificación o derogación, pues se trata de establecer su sentido acorde con la intención de su creador. La naturaleza del proceso interpretativo exige que el resultado sea la elección de una de las alternativas interpretativas jurídicamente viables, pues de otra manera se estaría frente al desbordamiento y negación del texto original. Conforme a lo anterior la Corte concluyó que la interpretación auténtica tiene como limitaciones las posibilidades semánticas del texto tomado de manera aislada, y su contraste con el sistema del orden jurídico a aplicar para el caso concreto.

La cuestión que debemos atender en el caso concreto es entonces la siguiente: ¿la Cámara de Diputados –y en su momento el Congreso de la Unión— desbordaron o no los limites constitucionales al realizar el ejercicio interpretativo apuntado? Es decir, ¿llevaron a cabo una auténtica interpretación del sentido de los preceptos legales o, por el contrario, los reformaron al introducir supuestos jurídicos novedosos? Mi posición al respecto es que, en las palabras del precedente, la Cámara de Diputados desbordó y negó lo establecido en el texto original respecto de los artículos 449 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales y 61 de la Ley Federal de Revocación de Mandato. Lo anterior, porque ambos tienen la función de establecer los supuestos de las infracciones en que puedan incurrir los servidores públicos. En modo alguno, desde luego, de precisar los alcances del concepto de “propaganda gubernamental”.

Por otra parte, el artículo 33 de la Ley de Revocación puede generar algunas dudas, puesto que en él se prevén las limitaciones de la “propaganda gubernamental” durante el proceso de revocación y las posibilidades de difusión de los servidores públicos durante el mismo periodo. Respecto de él hay que saber si al emitir la legislación originaria el Congreso determinó los límites de la propaganda o si, por el contrario, dejó abierto un resquicio que está llenando la actual legislatura. Mi respuesta es, nuevamente, que hay un actuar excesivo con motivo de la interpretación auténtica, puesto que al emitirse la Ley General de Instituciones y Procesos quedaron vetados los ejercicios propagandísticos a cargo de los servidores públicos.

Lo que la Cámara pretende hacer ahora es desdoblar las condiciones personales de quienes los ocupan para diferenciar entre lo que las personas divulgan como servidores públicos o como particulares. Por esa razón es que en el decreto interpretativo las denominan “personas servidoras públicas”, tratando de diferenciarlas de los servidores públicos en sentido estricto. A mi parecer, lo que el legislador originario estableció es una prohibición general para que los servidores públicos lleven a cabo actos de “propaganda gubernamental” durante el lapso de la consulta misma. Lo que ahora se pretende hacer es, simplemente, separar las condiciones del actuar en algo así como un servidor público puro y una persona servidora pública y generar la posibilidad de propagandas prohibidas y permitidas, respectivamente.

Por los tiempos en los que la reforma se ha hecho, es poco probable que los tribunales logren detener el alcance del acuerdo aprobado ya por los diputados y, muy posiblemente, por los senadores. Más allá de esta condición próxima y contextual, lo que seguirá en juego es la posibilidad de que los congresos –federal y locales— cuenten con un camino para modificar abiertamente los textos legislativos y escapar al control de la regularidad constitucional que deben ejercer los tribunales. El asunto, desde luego, va más allá de las pretensiones de quienes hoy ocupan el poder. Tiene el potencial de introducir excepciones al ya de por sí maltrecho sistema de frenos y contrapesos que trata de actualizarse mediante la división de poderes.

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