Presupuestos: sentido democrático y sensibilidad constitucional

No es en absoluto original afirmar que el contexto político que concurre en nuestro país en la presente legislatura es extraordinariamente complejo. Tampoco lo es recordar que la causa principal que provoca la actual situación está en el origen mismo de la legislatura. La mayoría parlamentaria mediante la que Pedro Sánchez revalidó su condición de presidente del Gobierno ...

No es en absoluto original afirmar que el contexto político que concurre en nuestro país en la presente legislatura es extraordinariamente complejo. Tampoco lo es recordar que la causa principal que provoca la actual situación está en el origen mismo de la legislatura. La mayoría parlamentaria mediante la que Pedro Sánchez revalidó su condición de presidente del Gobierno se forjó únicamente de cara a la sesión de investidura, pero no se ha mantenido estable en el Congreso. De este modo, la tarea de sacar adelante las iniciativas gubernamentales se dificulta sobremanera y acaba fracasando en no pocas ocasiones. El hecho es que, despojado del constante sustento de la mayoría —imprescindible, por lo demás, en un régimen parlamentario—, se están produciendo situaciones especialmente graves desde una perspectiva constitucional que, lejos de mostrar un carácter puntual o aislado, están asumiendo una preocupante dimensión estructural (tramitaciones legislativas que duermen el sueño de los justos en el Parlamento, proliferación del fenómeno de las enmiendas intrusas, recurso a los decretos-leyes ómnibus, entre otros). Algo que, a la postre, provoca una no desdeñable erosión sobre la calidad de nuestro sistema democrático.

El ejemplo más llamativo, y sin duda el más pernicioso, es el de los Presupuestos Generales del Estado. En 2026, siguen aplicándose las previsiones de gastos públicos e ingresos recogidas en la Ley de Presupuestos para 2023. Algo que, en vez de dar pie a un ejercicio de autocrítica, ha sido plenamente normalizado en el seno del Ejecutivo. Así quedó de manifiesto en las siguientes declaraciones del ministro Óscar Puente en este diario (en septiembre de 2024): “Los de 2023 son nuestros presupuestos, no tener otros no sería ningún drama ni un obstáculo para la legislatura”. Y, en efecto, así está siendo, ya que con el paso del tiempo esta anómala situación se ha instalado en la realidad, permitiendo que el Gobierno siga adelante, por mucho que suponga un obstáculo para el desarrollo de su programa de acción política.

Ahora bien, la pretendida normalización política no puede ocultar la flagrante infracción de la exigencia constitucional que establece la aprobación anual de la ley presupuestaria (artículo 134.2 CE). Cada año natural debe contar con sus Presupuestos y solo si no se logra concluir con éxito el procedimiento parlamentario (aprobación) en el plazo señalado por la Constitución (el 31 de diciembre), se activa el mecanismo de la prórroga automática de los anteriores (artículo 134.4 CE). Conviene subrayar, sin embargo, que la prórroga no es un cheque en blanco del que dispone libremente el Ejecutivo, legitimando su uso de un modo continuado. El mandato constitucional es claro a este respecto, dado que la prórroga se vincula y opera con respecto “a los presupuestos del ejercicio anterior”, no a los que vieron la luz hace tres (o más) años o en una Legislatura precedente.

No acaba aquí, lamentablemente, el repertorio de infracciones constitucionales. Puede identificarse otra circunstancia que refuerza la patología, a saber, el incumplimiento del deber de “presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior” (artículo 134.3 CE). La dicción literal utilizada por el precepto —“El Gobierno deberá presentar”— no deja resquicio a la duda ni margen para la interpretación, estableciendo una iniciativa de obligada observancia, pero cuyo incumplimiento no se acompaña de sanción jurídica. Es cierto que, desde la entrada en vigor de la Constitución, pero muy especialmente a partir de 2015, se han constatado numerosas infracciones en relación con la presentación del proyecto de ley de Presupuestos en el plazo previsto, pero no lo es menos que en esta legislatura se ha producido un preocupante salto cualitativo, derivado de la total inactividad gubernamental en este ámbito.

La razón de fondo que sustenta tal dejación de funciones, nos devuelve una vez más a la casilla de salida: no hay mayoría parlamentaria suficiente que avale los Presupuestos y, en tales circunstancias, la “preferencia” del Ejecutivo central, emulada por algunos autonómicos, consiste en evitar una derrota parlamentaria que dejaría una vez más en evidencia su precariedad y lo pondría en serios aprietos para continuar en el poder. Así sucedió en 2019 cuando, al año siguiente de acceder a la presidencia del Gobierno tras haber superado la moción de censura presentada contra Mariano Rajoy, el rechazo por el Congreso del proyecto de ley de Presupuestos presentados por el Gobierno de Pedro Sánchez condujo a la disolución anticipada de las Cámaras y a la convocatoria de elecciones. Así ha ocurrido también recientemente en las Comunidades Autónomas de Extremadura y Aragón, cuyos Gobiernos han adelantado los comicios al constatar la ausencia de mayoría en sus respectivas asambleas para aprobar las cuentas.

Los efectos nocivos aparejados a lo que podría denominarse “una nueva anormalidad” en materia presupuestaria no se circunscriben a la esfera gubernamental, sino que se proyectan, asimismo, con especial fuerza en el ámbito parlamentario. Aunque, como ya se ha visto, la iniciativa para su elaboración y presentación corresponde en exclusiva al Ejecutivo, las Cortes Generales gozan de la competencia para “su examen, enmienda y aprobación” (artículo 134.1 CE). De manera que, si el Gobierno ignora su obligación, de modo reflejo, las Cámaras quedan despojadas de las facultades que les atribuye la Constitución. Lo que, desde una perspectiva institucional, supone una grave quiebra en el ejercicio de una de las potestades constitucionalmente atribuidas a los representantes de la ciudadanía (artículo 66.1 CE). Potestad cuyo ejercicio efectivo frente al Poder Ejecutivo es históricamente una de las conquistas más fundamentales de la institución parlamentaria. Privar a las Cámaras de la misma, como consecuencia del incumplimiento gubernamental de su deber constitucional, provoca un serio daño funcional. Precisamente por esto, el Senado ha interpuesto un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional, aduciendo que el recurrente inmovilismo presupuestario por parte del Gobierno lesiona su ámbito de competencias. Habrá que esperar a la resolución del recurso, pero aun cuando el TC diese la razón al recurrente, ello no conduciría a imponer al Ejecutivo el cumplimiento de su deber constitucional.

Entretanto, la realidad es tozuda, sigue discurriendo por los cauces marcados por la política e ignorando abiertamente los razonamientos jurídicos expuestos. En todo caso, es preciso llamar la atención sobre cómo en la actualidad se están sentando unos preocupantes precedentes. Huyendo de la ingenuidad y sin llamarnos a engaño, hay que ser conscientes de que las reiteradas vulneraciones constitucionales de quienes ahora ocupan el poder —justificándolas bajo un prisma de necesidad (que no es otra que continuar en el poder)—, inevitablemente servirán como coartada para mantenerlas por parte de quienes les sucedan en el futuro. Por lo tanto, quienes hoy avalan estas prácticas no podrán lamentarse cuando sean reproducidas por sus adversarios políticos.

La debilidad (o falta de arraigo) de una cultura de respeto compartido por parte de los responsables políticos de distinta orientación ideológica hacia exigencias básicas del sistema constitucional no es exclusiva de España. Más bien cabe constatar un contexto adverso a escala global. Revertir tan arduo panorama exige, como nos ha recordado en su obra En defensa del Estado de Derecho el recientemente desaparecido José Tudela, no estar a favor de la democracia sin más. Exige, por el contrario, un compromiso decidido con la democracia constitucional y sus postulados fundamentales.