La autonomía financiera

Considera el articulista en su segunda entrega, que el modelo de financiación descentralizado de las comunidades autónomas, hacia el que se debería avanzar a su juicio, no será posible si, al mismo tiempo, no se aclaran suficientemente los mecanismos de redistribución; de forma que no se pueda asociar el incremento de la autonomía financiera con la disminución de la solidaridad.

En general existen dos sistemas de modelos financieramente descentralizados. Uno, que podemos llamar de haciendas complementarias, en el que el conjunto de impuestos posibles -que tampoco es tan amplio co...

Considera el articulista en su segunda entrega, que el modelo de financiación descentralizado de las comunidades autónomas, hacia el que se debería avanzar a su juicio, no será posible si, al mismo tiempo, no se aclaran suficientemente los mecanismos de redistribución; de forma que no se pueda asociar el incremento de la autonomía financiera con la disminución de la solidaridad.

En general existen dos sistemas de modelos financieramente descentralizados. Uno, que podemos llamar de haciendas complementarias, en el que el conjunto de impuestos posibles -que tampoco es tan amplio como pudiera pensarse- se divide entre las distintas haciendas, de forma que la hacienda central se queda por ejemplo, con las aduanas, la imposición sobre sociedades y la imposición sobre el consumo, mientras que las autonómicas se quedan con la imposición sobre la renta y el patrimonio de las personas físicas. Es una forma de hacerlo que recuerda, en nuestro caso, al sistema de concierto o convenio.La otra forma de descentralizar es mediante haciendas en paralelo, es decir, estableciendo cada hacienda sus propias exacciones lo que, probablemente, nos llevará a impuestos duplicados en el sentido de tener, por ejemplo, un impuesto sobre la renta a nivel central y otro a nivel regional si, como es de esperar, tanto una como la otra hacienda recurren a esa figura tributaria.

De las alternativas indicadas, la que hemos denominado haciendas en paralelo es la que facilita mayores niveles de autonomía financiera. Si una hacienda sólo dispone de algunos impuestos es difícil que pueda conseguir cualquier distribución de la carga, lo que, como sabemos, constituye un requisito esencial de la autonomía financiera. Así por ejemplo, si dispone solamente de impuestos sobre el consumo, será dificil que pueda conseguir un patrón progresivo dadas las limitaciones que le imponen los instrumentos disponibles. En cambio, si se opta por una organización en paralelo, al disponer cada hacienda de todos los instrumentos, poder configurar la distribución de la carga que desee.

Sin embargo, cabe preguntarse si un sistema de haciendas en paralelo no sería muy complicado, especialmente para los ciudadanos ante la profusión de exacciones que podría generar. La respuesta depende de la forma concreta cómo se instrumente el sistema. No sería complicado, antes al contrario, si el sistema se estructura sobre el eje de los ingresos de la hacienda central estableciendo las haciendas autonómicas en lugar de exacciones independientes, recargos sobre los tributos centrales en la medida que éstos no sean trasladables (renta, patrimonio y consumo minorista). Un sistema de recargos en la forma indicada, permitiría a las haciendas autonómicas el pleno ejercicio de la autonomía financiera siempre que, naturalmente, puedan decidir sobre qué impuestos los establecen y cuál es su nivel en cada caso. Debe advertirse, además, que esta posibilidad existe en la LOFCA y sólo habría que desarrollarla.

Gestión de los tributos

La segunda cuestión que permitiría simplificar enormemente el sistema sin renunciar en lo más mínimo a la autonomía financiera que el mismo debe permitir, es la gestión conjunta de los tributos centrales y autonómicos. La gestión de los tributos es una actividad que presenta enormes economías de escala y, por tanto, resulta absurdo duplicar las administraciones. Se trata en definitiva de administrar los tributos del Estado en sus diversos niveles, lo que podría llevarse a cabo con ventaja mediante una sola administración integrada. La nueva agencia tributaría podría constituir una oportunidad para plantear éste modelo de administración tributaría integrada.

Partiendo de nuestro actual sistema financiero centralista el tránsito hacia un sistema descentralizado de haciendas en paralelo supone ir aumentando el peso de las exacciones propias, en detrimento de las actuales transferencias de la hacienda central. A medida que las CC.AA. vayan estableciendo sus propias exacciones, la hacienda central necesitará menos recursos y, por tanto, podrá reducir sus propios tributos produciéndose así un proceso de sustitución de exacciones de la hacienda central por exacciones de las haciendas autónomas, de forma que la presión fiscal total aplicada sobre los ciudadanos pueda mantenerse inalterada o, al menos, no influida por este proceso de descentralización Financiera.

Esta sustitución será más intensa en las comunidades más desarrolladas mientras que, en las comunidades menos desarrolladas, por razones redistributivas seguirán siendo más importantes las transferencias de la hacienda central.

Es evidente que la sustitución de las exacciones de la hacienda central por las autonómicas puede hacerse más o menos deprisa, pero esto es menos importante. Sí conviene, en cambio, llamar la atención sobre que dicha sustitución no podrá hacerse cabalmente sin manejar una idea de esfuerzo fiscal, a través de la cual, como veremos inmediatamente, ,la dimensión financiera del modelo descentralizado enlaza con la dimensión redistributiva y solidaria.

En efecto, imaginemos que estamos en un modelo totalmente descentralizado en el que las CC.AA. obtienen sus ingresos exclusivamente a través de las exacciones que establecen. En tal caso, las comunidades más ricas obtendrían relativamente más recursos que las comunidades más pobres para un mismo nivel de esfuerzo fiscal. Pensemos, de momento, que el esfuerzo fiscal lo medimos simplemente a través de la presión fiscal. Pues bien, si aplicasen todas las comunidades la misma presión fiscal, las más ricas dispondrían de más recursos por habitante que las más pobres, con lo que podrían prestar mejores niveles de servicios públicos. Y éste es, en el fondo, el temor que tienen las comunidades más pobres cuando las más desarrolladas hablan de autonomía financiera.

Descentralización

Por tanto, si operamos con un sistema descentralizado y queremos mantener la solidaridad entre todas las piezas del sistema será necesario:

Primero. Que la hacienda central defina un nivel de servicios públicos regionales cuya prestación garantiza como mínimo en todo el territorio nacional. Hecho esto, será necesario calcular el coste de prestación de dicho nivel de servicios públicos en cada una de las CC. AA.

Segundo. A partir de lo anterior, hay que estimar cuál es el esfuerzo fiscal que tendría que hacer la comunidad más rica para cubrir el coste de aquel paquete de servicios regionales garantizados por la hacienda central.

Tercero. Hay que estimar qué ingresos obtendrían las demás comunidades haciendo el mismo esfuerzo fiscal que el requerido a la comunidad más rica en el punto anterior. Si la recaudación así calculada resulta inferior al coste de prestar el nivel de servicios garantizado, la hacienda central transferirá la diferencia, de forma que la comunidad en cuestión pueda prestar a sus habitantes ese nivel de servicios.

Cuarto. A partir del nivel garantizado, las prestaciones adicionales deberán financiarlas cada comunidad, exclusivamente con cargo a sus propios tributos.

Por tanto, en un sistema descentralizado, los recursos de que dispone cada comunidad no tienen por qué limitarse a sus propios recursos. Siguen existiendo transferencias de la hacienda central sólo que, en este caso, con una finalidad exclusivamente redistributiva, lo que obliga a explicitar el grado de solidaridad que el sistema comporta, variable clave desde una perspectiva redistribuiva y que, sin embargo, permanece oculta en nuestro actual sistema centralizado.

Es Innegable que así como el tema de la autonomía financiera interesa especialmente a las CC.AA. más ricas, el de la solidaridad preocupa, como es natural, a las más pobres, y debe preocupar también a la hacienda central, pues es su cometido. Por ello, en mi opinión, será imposible avanzar hacia un modelo de financiación descentralizado como sería aconsejable, si al mismo tiempo no se aclaran suficientemente los mecanismos de redistribución, de forma que nadie pueda asociar, como sucede ahora, que más autonomía financiera puede equivaler a menos solidaridad.

José V. Sevilla Segura es economista.