Las arañas que tejen juntas cazan leones
España carece de previsión constitucional sobre la colaboración entre el Estado y las comunidades autónomas
Michael Jordan dijo aquello de que el talento gana los partidos, pero el trabajo en equipo los campeonatos. Quizás por ello otro baloncestista de vocación como Pedro Sánchez, recogiendo la propuesta del presidente asturiano, Adrián Barbón, avanzó...
Michael Jordan dijo aquello de que el talento gana los partidos, pero el trabajo en equipo los campeonatos. Quizás por ello otro baloncestista de vocación como Pedro Sánchez, recogiendo la propuesta del presidente asturiano, Adrián Barbón, avanzó hace unos días que la próxima Conferencia de Presidentes abordará las políticas conjuntas de prevención, respuesta y construcción ante emergencias como los incendios que han azotado este verano diversos territorios, o la dana de Valencia, de la que pronto se va a cumplir un año, especialmente a la vista de los reproches entre instituciones por la titularidad de las competencias, los medios puestos al alcance o la eficacia de cada una de ellas.
La existencia de un foro multilateral como la Conferencia de Presidentes, creado por José Luis Rodríguez Zapatero en 2004 apenas enmascara el hecho de que en España la complejidad del Estado autonómico contrasta con la paradójica ausencia de previsión constitucional sobre el sistema vertical de colaboración entre el Estado y las comunidades, al margen de que algunas leyes prevén la integración en órganos mixtos como las conferencias sectoriales —más de treinta— de funcionamiento y eficacia variables o la técnica de emitir informes. Esta situación se ve agravada porque el Senado, pese a definirse como la Cámara de representación territorial, ni por su composición ni por sus funciones ejerce tal función.
La colaboración deriva de la necesidad que tienen las administraciones de conseguir fines comunes como la evitación y la lucha contra los efectos de las catástrofes naturales. Hay colaboración —ya sea en forma de cooperación, horizontal y voluntaria, o de coordinación, vertical e impuesta— cuando, en el ejercicio de competencias propias, una determinada instancia competente requiere de otra también competente una determinada actuación positiva, a fin de no perjudicarse mutuamente en caso de ejercerlas separadamente. La colaboración actúa, pues, como un límite modulador en el ejercicio de potestades legítimas, si bien su contenido e intensidad depende de lo que se acuerde en cada caso. Y ello es relevante porque, además de lo intricado del sistema de distribución competencial, la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el Estatuto catalán de 2006 sepultó incomprensiblemente las competencias exclusivas para forjar un amplio régimen de compartición universal.
Así, ya en el caso de la covid, una vez superada la nefasta fase recentralizadora del primer estado de alarma, la llamada cogobernanza —fórmula de gestión de la crisis más empática y respetuosa con las comunidades, que acumulaban el conocimiento y los medios personales y materiales en salud pública— se evidenció la falta de mecanismos efectivos de relación multinivel y de participación efectiva de las autonomías en el proceso decisional, al margen de la eficaz tarea del Consejo Interterritorial del Sistema de Salud, por contraposición con las fútiles reuniones de la Conferencia de Presidentes: dominicales, telemáticas, informales, de inusitada frecuencia, sin preparación previa y sin consecuencias políticas y menos aún jurídicas porque estaban concebidas en términos de imagen.
Hay distintas fórmulas. En Alemania, el modelo de colaboración pivota en torno a la Ministerpräsidentenkonferenz, o reunión de los presidentes de los Länder, y las reuniones de estos con el canciller federal. En ambos casos, se trata de órganos informales que no forman parte de la estructura del Estado y están escasamente regulados como en el caso español. La Conferencia de Presidentes ha conseguido un mayor grado de institucionalización que la de los Länder con la Federación, consagrándose como un instrumento útil para el funcionamiento armónico y eficiente del Estado. En EE UU se constituyó una asociación de Derecho privado integrada por los gobernadores de los Estados, sin presencia del presidente. A través de este órgano, no previsto en el ordenamiento, los responsables estatales ponen en común experiencias e iniciativas y adoptan acuerdos políticos conjuntos que, una vez al año, trasladan al presidente, que participa como invitado en una de las dos reuniones que celebran anualmente. Estos dos modelos han influido en los casos de Austria, Suiza, Bélgica o Canadá, o incluso Italia.
En España, el objetivo de la Conferencia de Presidentes, según su reglamento, no es tanto el de adoptar decisiones con eficacia jurídica o normativa, sino acuerdos (si hay consenso) o recomendaciones (si concurren dos tercios) tras debatir sobre grandes directrices de políticas públicas, sectoriales y territoriales, actuaciones conjuntas de carácter estratégico, y asuntos relevantes que afecten las competencias estatales y autonómicas, además de impulsar el trabajo de las Conferencias Sectoriales y otros órganos multilaterales. Pero hasta ahora no ha sido un instrumento efectivo, con la excepción quizás, entre las más recientes, de la de 31 de julio de 2020, que debatió los criterios de distribución de los fondos europeos destinados a luchar contra la pandemia.
Con todo, no hay que ser un Einstein para ver que estas disfunciones no son solo resultado de la ausencia de mecanismos institucionales de concertación eficaces, sino que presentan un cariz político, en su acepción partidista. No en vano, un Estado de partidos como el nuestro se caracteriza por ser aquel cuya estructura, funcionamiento y ordenación reales están condicionadas por el sistema de partidos más que por su configuración jurídica, por lo que, el mayor o menor grado de cooperación entre el Estado y las comunidades autónomas depende tanto de las estructuras de que se dote el Estado como de la actitud de los actores y del grado de polarización partidista. Así, si las arañas no tejen juntas no cazan leones como dice el proverbio chino.