El Instituto Nacional de Hidrocarburos: necesidad de un debate / 1

La reciente publicación del Real Decreto-Ley 8/1981, de 24 de abril, acerca de la creación del Instituto Nacional de Hidrocarburos, ha puesto de manifiesto la necesidad de un debate amplio sobre la conveniencia, fines y estructura de un instituto que coordine y ejecute la política energética del Estado en el área de los hidrocarburos. Tras haber sido convalidado el aludido real decreto ley por el Congreso de los Diputados y publicado en el Boletín Oficial del Estado con fecha 1 de junio pasado, este mismo texto ha sido adoptado como proyecto de ley, y por el trámite de procedimiento leg...

La reciente publicación del Real Decreto-Ley 8/1981, de 24 de abril, acerca de la creación del Instituto Nacional de Hidrocarburos, ha puesto de manifiesto la necesidad de un debate amplio sobre la conveniencia, fines y estructura de un instituto que coordine y ejecute la política energética del Estado en el área de los hidrocarburos. Tras haber sido convalidado el aludido real decreto ley por el Congreso de los Diputados y publicado en el Boletín Oficial del Estado con fecha 1 de junio pasado, este mismo texto ha sido adoptado como proyecto de ley, y por el trámite de procedimiento legislativo ordinario será debatido en las Cortes Generales. Tal decisión permitirá, para el próximo otoño, un debate en profundidad, aun cuando conviene poner de manifiesto que la urgencia estimada, en su día, por el Gobierno para un tema de tanta trascendencia puede perjudicar la regulación definitiva que adopte el Parlamento.En la actualidad el sector público está presente en las distintas áreas y fuentes del sector energético: carbón, petróleo, gas, nuclear, solar y también en la producción de energía eléctrica. Sin embargo, el Gobierno ha optado por no dar un tratamiento global al problema energético, para lo que hubiera sido muy conveniente la constitución de un ente de la energía, que habría de coordinar todas las fases de la misma y referida a las distintas modalidades conocidas o en fase de investigación. Esta última es la tendencia que predomina en las economías del mundo occidental, como consecuencia del contexto en el que se desarrolla la crisis energética. No obstante, la regulación que contempla el Real Decreto-Ley 8 / 1981, de 24 de abril, circunscribe la actuación del Instituto Nacional de Hidrocarburos al área del petróleo y del gas, y en razón a ello el objeto del presente artículo se ceñirá al ciclo de los hidrocarburos.

La participación del Estado y del sector privado

Un conocimiento más exacto de la presencia del sector público y del sector privado en cada una de las fases del ciclo de los hidrocarburos es aconsejable, dado el alcance de dicha participación en el tratamiento y la solución que se adopte finalmente.

En la actualidad, el Estado controla, a través de la Dirección del Patrimonio y del Banco de España, el 57% de Campsa; a su vez, la Dirección General del Patrimonio tiene el 54% de Petroliber y el 30% de Hispanoil. De otra parte, también el Instituto Nacional de Industria tiene el 70% de Hispanoil, el 92% de Enpetrol; el 100% de Eniepsa, el 100% de Enagas y el 100% de E. N. Elcano; el 50% de Butano. Asimismo hay una presencia importante del sector público en el área de la petroquímica, a través de la cartera de valores de Enpetrol, con participación en las empresas Alcudia, Calatrava, Paular y Montoro.

Por lo que respecta a Campsa, esta sociedad controla el 50% de Asesa, el 100% de Aplesa, el 23%, de Petronor, el 50% de Butano y el 50% de Proas. Todas estas participaciones de Campsa están gestionadas por un holding financiero, filial de aquélla, cuya razón social es Corporación Española de Hidrocarburos.

De otra parte, el sector privado tiene una presencia notable en el área de los hidrocarburos con CEPSA, Unión de Explosivos Riotinto y Petromed, básicamente en la fase de refino y petroquímica.

Fases del ciclo y su configuración actual

Exploración y producción. Unicamente el sector público de la economía española tiene programas de inversión en esta fase, hecha excepción de las compañías privadas extranjeras, que también colaboran con las empresas públicas españolas. Tanto Eniepsa, en el interior, como Hispanoil, en el exterior, dependientes del INI, realizan trabajos de perforación, exploración y producción. De otra parte, Campsa también realiza este tipo de actividades. Cabe constatar que estas empresas públicas no coordinan sus programas de investigación, exploración y producción en lo que concierne a inversiones y financiación de las mismas. Esta coordinación es muy necesaria, tanto por los cuantiosos recursos que son precisos movilizar como por la complejidad de la tecnología que es necesario poner en marcha en los programas de investigación. Esta exigencia es más grave teniendo presente que en la mayor parte de los proyectos que se estudian y ejecutan participan otras sociedades con capital extranjero, circunstancia que aconseja una conjunción de esfuerzo por parte de las empresas públicas, que deben reclamar una estrategia común en defensa de los intereses del sector público, en ocasiones relegados a un segundo plano, por los intereses individuales a nivel empresarial.

El aprovisionamiento de los crudos de petróleo es realizado en la actualidad, en un 60%, mediante la cuota adquirida por el Ministerio de Comercio, suministro que realiza Hispanoil y que posteriormente se distribuye entre las distintas refinerías, de capital público y de capital privado. El 40% restante del suministro de los crudos de petróleo forma parte de la cuota libre a través de la cual cada empresa, sea pública o privada, adquiere en el mercado libre. La experiencia señala que el precio de origen del crudo adquirido por el Ministerio de Comercio es notablemente inferior al comprado por las empresas en el mercado libre. Cabe señalar, igualmente, que se constata no sólo un mayor incremento de estos precios de origen en los aprovisionamientos de crudos libremente adquiridos en el mercado, sino que también se constata la falta de coordinación existente entre las empresas públicas en lo concerniente a los criterios que se siguen en la política de compras de la parte de crudos no incluida en la cuota del Ministerio de Comercio. La ordenación de las fases de exploración, investigación, producción y aprovisionamiento requiere obviamente, una nueva regulación de la actuación de las empresas públicas, a fin de lograr una mayor eficacia de las mismas.

Transporte, refino y petroquimicaTanto en el sector público como en el sector privado, cada empresa dispone de su propia flota de buques-tanque, además de las unidades de petroleros que tiene la Empresa Nacional Elcano. En consecuencia, las empresas Enpetrol, Petroliber y Petronor disponen de capacidad de transporte de crudos, y Campsa, en tanto que explota yacimientos de gas, también tiene buques para el transporte de tales hidrocarburos. La necesidad de coordinar en la fase del transporte la actual flota dispersa del sector público obedece no sólo a la conveniencia de adecuar la capacidad del transporte y su previsión de crecimiento a las necesidades de las empresas públicas, sino que también obedece a la exigencia derivada que tiene la actual flota del sector público de reconvertir los actuales equipos de turbinas, de alto coste, de combustible por otros sistemas de propulsión de menor consumo de combustible, componente que actualmente es el elemento determinante del coste total de explotación de un buque-tanque.

Por lo que respecta al refino, existen cinco complejos industriales importantes ubicados en el sector público, de los que tres pertenecen a Enpetrol (Escombreras, Puertollano y Tarragona) y dos a Petroliber y Petronor (La Coruña y Bilbao). Sin embargo, hay que señalar que Campsa tiene una pequeña factoría dedicada a lubricantes en Badalona (Barcelona) y otra industria dedicada a la fabricación de disolventes en Santander, que debe, igualmente, ser considerada en este análisis como parte de la fase del refino y sus derivados.

La conveniencia de la coordinación de las decisiones del sector público en la fase de refino se manifiesta con mayor intensidad en los momentos actuales, debido a la capacidad de refino excedentaria (el 35% de la capacidad destilada), que obliga, en ocasiones, a trabajar en niveles inferiores al punto óptimo de rendimiento. Por otro lado, la inadecuada estructura entre la capacidad de refino y la demanda del mercado, que cada día es más acusada en el exceso de productos pesados y el correspondiente déficit de los ligeros, obliga a la instalación de plantas de cracking; no obstante, las elevadas inversiones que suponen estas plantas, exigen una perfecta coordinación en las decisiones sobre su capacidad, ubicación, a fin de evitar excesos de inversión que dificultan la necesaria rentabilidad del sector y la mayor competitividad a escala internacional.

En lo concerniente a la fase petroquímica, las empresas públicas deben dotar al sector de la dimensión y estructura adecuadas a partir de su presencia en Alcudia, Paular, Montoro y Calatrava, desarrollando programas de investigación y tecnologías propias contrarrestando la fuerte presencia de capital extranjero en el sector y obteniendo los instrumentos financieros necesarios al tiempo que coordinen una estrategia común para garantizar en los mercados interiores y extranjeros sus productos, teniendo presente el reto que va a plantear la integración de la economía española en la Comunidad Económica Europea.

El capital privado tiene cuatro refinerías, de las que dos son de Cepsa (Algeciras y Tenerife), una de Explosivos Riotinto (Huelva) y otra de Petromed (Castellón), y una participación en Petronor (Bilbao). El capital privado tiene importantes inversiones en la industria petroquímica por medio de filiales, además de las que tiene el capital extranjero (BASF, Bayer, Solvay, Dow, etcétera).

Distribución y comercialización

La fase de distribución de los hidrocarburos, en la actualidad, es llevada a efecto desde el sector público por Campsa, Butano y Enagás. Fuera del sector público, el capital privado distribuye gas, como es el caso de Catalana de Gas, SA; Gas Madrid, SA, etcétera.

Campsa ejerce la comercialización de los derivados de petróleo en su condición de compañía arrendataria por virtud del contrato suscrito con el monopolio de petróleos, teniendo bajo su control la red primaria y secundaria de distribución que, siendo propiedad del Estado y constituída por factorías, oleoductos, barcos y vehículos terrestres, usa de los mismos. Por consiguiente, Campsa ejerce un monopolio de derecho, ya que ninguna otra sociedad pública ni privada comercializa los productos para los que está autorizada Campsa, hecha excepción de los productos petrolíferos no energéticos. Este status jurídico probablemente ha de ser revisado ante la futura integración en la Comunidad Económica Europea. No obstante, dicha integración es compatible, de una parte, con el Monopolio Fiscal de Petróleo, si bien, no con el monopolio de derecho de la comercialización de los productos petrolíferos energéticos. De otra parte, las refinerías privadas y el capital privado no disponen en la actualidad de red de distribución alguna similar a la del Monopolio de Petróleos, arrendada a la Campsa, por lo que se plantea la forma de hacer compatible la libertad de comercialización y el carácter monopolístico, de hecho, que tiene toda la infraestructura de distribución propiedad del Estado.