Puntualizaciones acerca del debate sobre las balanzas fiscales
La acción del sector público conduce inevitablemente a transferencias de renta interterritoriales, como consecuencia de que el patrón distributivo de los ingresos y de los gastos públicos no es el mismo. Este hecho no tiene por qué producirse necesariamente como resultado de una acción intencionada respecto a los territorios, sino simplemente por la aplicación de principios tan aparentemente razonables como el de distribuir la carga fiscal según la capacidad económica, y los gastos, según las necesidades de las personas. En consecuencia, habrá unos territorios con saldos fiscales positivos y o...
La acción del sector público conduce inevitablemente a transferencias de renta interterritoriales, como consecuencia de que el patrón distributivo de los ingresos y de los gastos públicos no es el mismo. Este hecho no tiene por qué producirse necesariamente como resultado de una acción intencionada respecto a los territorios, sino simplemente por la aplicación de principios tan aparentemente razonables como el de distribuir la carga fiscal según la capacidad económica, y los gastos, según las necesidades de las personas. En consecuencia, habrá unos territorios con saldos fiscales positivos y otros con saldos fiscales negativos.
El debate sobre los saldos fiscales interterritoriales tiene unas connotaciones políticas obvias. Desde el punto de vista académico, se deberían hacer dos puntualizaciones previas. Primero, la existencia de un déficit o superávit fiscal no tiene en sí misma mayor significación, puesto que es normal que las regiones ricas tengan déficit y que las pobres presenten superávit. Segundo, esta constatación no quiere decir que el conocimiento de las balanzas fiscales no sea útil. Naturalmente que lo es. Los ciudadanos tienen derecho a conocer si su región es beneficiaria o aportadora neta hacia el resto de las regiones y en qué grado. La mayoría de los países descentralizados (entre ellos, Estados Unidos, Canadá, Australia y la propia Unión Europea) calculan anualmente los saldos fiscales con el Gobierno federal. Estas cifras se publican y están disponibles para el conjunto de la población, lo que puede interpretarse como un síntoma de transparencia y madurez democráticas. La transparencia contribuye a racionalizar y objetivar el debate; la ocultación, por el contrario, no evita la polémica y la confrontación, sino que hace que éstas se fundamenten antes en los tópicos, los perjuicios y la explotación del agravio y del resentimiento que en el conocimiento veraz de la realidad.
Esto no significa, obviamente, que la estimación de los flujos fiscales del sector público no plantee problemas. Un primer problema es de tipo metodológico: ¿cómo deben imputarse territorialmente los ingresos y los gastos del sector público? Un segundo problema es de tipo normativo: ¿qué criterios podemos utilizar para valorar si un determinado saldo fiscal es excesivo o no, teniendo en cuenta que en principio parece razonable que las regiones ricas tengan un saldo fiscal negativo, y las pobres, positivo? Estudios recientes pueden haber contribuido a arrojar más sombras que luces sobre estas cuestiones.
En el caso de los ingresos, existe una metodología ampliamente aceptada que consiste en establecer para cada impuesto las hipótesis de incidencia más adecuadas sobre quienes realmente soportan la carga impositiva y, a continuación, distribuirlos territorialmente de acuerdo con los indicadores estadísticos más apropiados. En consecuencia, la imputación territorial de los ingresos no es coincidente con la recaudación de los impuestos en los diferentes territorios.
Por lo que se refiere al gasto, como mínimo existen dos métodos de imputación. La imputación territorial del gasto se puede realizar tomando como referencia la localización geográfica del mismo (enfoque del flujo monetario) o el lugar de residencia de los individuos que se benefician del servicio prestado (enfoque del flujo del beneficio). Los dos enfoques se fundamentan en criterios sólidos, cada uno explica efectos económicos de naturaleza distinta y los dos constituyen aproximaciones válidas. Ahora bien, una mínima exigencia de honestidad metodológica debería obligar a precisar, en cada caso, cuál es el enfoque que se utiliza y, en todo caso, explicar claramente qué conclusiones se pueden deducir y cuáles no del criterio utilizado.
Según el estudio dirigido porel profesor Antoni Castells publicado por Ariel en 2000, en una situación de presupuesto equilibrado, Cataluña tiene un déficit fiscal con el sector público central de en torno al 9% del PIB si se utiliza el enfoque del flujo monetario y del 7% si se utiliza el enfoque del flujo del beneficio. Por tanto, ni es del 4% que creen algunos que no tienen en cuenta determinados flujos y que utilizan un solo enfoque, sin indicar que hay enfoques alternativos, ni son correctos los porcentajes que obtienen otros que imputan mal la inversión que va a Cataluña, omitiendo la de las empresas y entidades públicas. Por ejemplo, en el año 2002, la inversión civil territorializada del Estado en Cataluña se situó en el 8,6 % del total, mientras que si consideramos el total del sector público central, este porcentaje se eleva al 12,9 %.
Una vez clarificado el marco metodológico, para evaluar si el déficit-superávit de una región es o no excesivo se han de utilizar algunos criterios de referencia de cómo deberían distribuirse el gasto público y los impuestos. Uno de los criterios podría ser que una región ha de pagar impuestos en proporción a su PIB y ha de recibir gasto público en proporción a su población. Según este criterio, el déficit fiscal de Cataluña parece excesivo, y ese exceso se sitúa entre el 2% y 3% del PIB. Un segundo punto de referencia que podríamos utilizar es el de comparar la situación de una región con la de otras regiones europeas que tengan, dentro de su país, un nivel de renta relativa similar al de dicha región. Es a partir de la utilización de criterios como los descritos, o de otros que se juzgaran apropiados, como podría determinarse si una región tiene o no el saldo fiscal que le correspondería y como podría objetivarse mínimamente el debate sobre las balanzas fiscales.
Núria Bosch y Marta Espasa son catedrática y profesora titular, respectivamente, de Hacienda Pública de la Universidad de Barcelona