Conclusiones preliminares del FMI sobre la marcha económica de España

Los últimos años han sido para la economía española un periodo de rápido crecimiento y de profundas transformaciones. El proceso de liberalización comercial ha culminado con éxito, la tasa de inversión ha crecido hasta alcanzar niveles superiores a los de la mayoría de los países industrializados y la preparación para el mercado único de 1992 está muy avanzado, especialmente en el sistema financiero. En este contexto no puede sorprender que se hayan manifestado algunas tensiones, pero sería realmente desafortunado que los logros alcanzados a lo largo de los últimos años se pusieran en peligro ...

Los últimos años han sido para la economía española un periodo de rápido crecimiento y de profundas transformaciones. El proceso de liberalización comercial ha culminado con éxito, la tasa de inversión ha crecido hasta alcanzar niveles superiores a los de la mayoría de los países industrializados y la preparación para el mercado único de 1992 está muy avanzado, especialmente en el sistema financiero. En este contexto no puede sorprender que se hayan manifestado algunas tensiones, pero sería realmente desafortunado que los logros alcanzados a lo largo de los últimos años se pusieran en peligro por un resurgimiento de la inflación y por un deterioro de saldo de la balanza comercial de tal magnitud que hiciera difícil su sostenibilidad a largo plazo.

La preocupación sobre tal posibilidad, asociada al sobrecalentamiento de la economía, se ha hecho más patente en 1989. Como respuesta a este proceso, la política económica se ha endurecido progresivamente, generando una desaceleración del ritmo de crecimiento de la demanda doméstica y de las importaciones, así como una estabilización de la tasa de inflación, aunque todavía a niveles elevados. El principal interrogante que existe en este momento es si el mayor grado de restricción de estas políticas ha sido suficiente y si podrá mantenerse en el futuro para reducir la inflación hasta la tasa media de la CE en 1992 y simultáneamente continuar creciendo más rápido que sus socios de la CE, a fin de alcanzar sus niveles de vida y de reducir el paro. Ambas cuestiones están estrechamente relacionadas: España sólo será capaz de continuar creciendo a una tasa relativamente elevada si el aparato productivo mantiene su competitividad y su atractivo para la inversión tanto extranjera como doméstica. Un déficit de balanza corriente puede aceptarse siempre que esté siendo financiado por entradas netas estables de capital extranjero como consecuencia de las perspectivas de altas tasas de rentabilidad de la inversión. Por el contrario, una pérdida continuada de competitividad aumentaría el déficit deba lanza corriente y acabaría por desanimar la inversión extranjera en España. A corto plazo, el excesivo crecimiento de los salarios y el correspondiente deterioro de la posición competitiva de la economía española son los dos problemas principales. A medio plazo, ambos desequilibrios podrían conducir a un déficit exterior insostenible, haciendo inevitable una contracción de la demanda doméstica que elevaría el desempleo hasta niveles difícilmente tolerables.

¿Es la actual combinación de políticas económicas la apropiada a la luz de las previsiones para 1990 y 1991? La Dirección General de Previsión y Coyuntura y la Secretaría General de Planificación y Presupuestos prevén una progresiva reducción de la tasa de inflación y del déficit corriente (en términos del PIB) dada la menor expansión de la demanda interna en un contexto de aterrizaje suave. Nuestra opinión es que los salarios podrían aumentar más rápidamente que lo que apuntan las previsiones actuales y, por tanto, que la inflación y el déficit de balanza de pagos por cuenta corriente podrían sufrir un nuevo deterioro. En nuestras previsiones para 1991, y bajo el supuesto de que no se varían las políticas adoptadas, la inflación y el déficit corriente se mantienen en niveles que podrían constituir una amenaza para el actual tipo de cambio central de la peseta en el mecanismo de cambios del SME. A fin de que el déficit de la balanza de pagos por cuenta corriente pueda mantenerse en unos limites sostenibles para 1993 y que la inflación se vaya aproximando progresivamente a la media de los países de la CE es necesario que la subida de los salarios reales sea inferior al crecimiento de la productividad o que a través del presupuesto se contraiga la demanda doméstica aún más de lo que se prevé en los escenarios a medio plazo de la Secretaría General de Planificación y Presupuestos.

El mantenimiento de la competitividad es, por tanto, un factor clave a la hora de determinar la tasa de crecimiento de la economía española. Una devaluación de la peseta no sería una solución teniendo en cuenta las presentes circunstancias de exceso de demanda y de indexación de facto de salarios y de prestaciones sociales. Si la devaluación se percibiera como una posible salida a las dificultades existentes podría reducirse considerablemente el efecto disciplina de la entrada de España en el mecanismo de cambios del SME. El elevado nivel de las reservas oficiales de divisas permite contar, no obstante, con un margen de maniobra considerable en el periodo de ajuste.

¿Qué pueden hacer las autoridades españolas en las presentes circunstancias? El Gobierno español ha manifestado su intención de negociar con los agentes sociales un pacto para restaurar la negociación centralizada de los salarios y mejorar la competitividad. Este sistema ha resultado muy adecuado en algunos países desde el punto de la moderación salarial y de la inflación, si bien a cambio de costes en términos de eficiencia microeconómica. Pero una condición para el éxito de este tipo de sistema ha sido el apoyo de las políticas macroeconómicas: una política de rentas no puede tener éxito si las presiones de demanda son muy fuertes. La reforma fiscal, actualmente en preparación, proporciona una oportunidad para alcanzar un acuerdo conjunto de imposición y salarios que podría facilitar la mejora de la competitividad siempre que no fuera a costa de deteriorar el equilibrio presupuestario. El pacto final no debería conseguirse a costa de algunos de los logros alcanzados en algunas áreas, en especial en términos de la flexibilidad del empleo.

Mientras tanto, la política monetaria tendrá que continuar siendo restrictiva a fin de frenar el exceso de demanda y de conseguir una reducción de la inflación. Sin embargo, su papel está restringido por la participación de la peseta en el mecanismo de cambios del SME. Los controles de cambios sólo tienen eficacia limitada (y efectos distorsionantes) y deben ser progresivamente desmantelados. Por ello nos parece acertado el compromiso de eliminar los techos al crecimiento del crédito para finales de año, dado que este tipo de medida tiende a discriminar entre pequeñas y grandes empresas y provoca efectos desfavorables, especialmente en el grado de competencia del sector bancario.

Crecimiento del crédito

La confianza en que los tipos de interés sean capaces de frenar el excesivo crecimiento del crédito conlleva, sin embargo, el peligro de que esta medida se vea contrarrestada por unas mayores entradas de capital. Aun si la peseta se mantuviera en la mitad inferior de su banda de fluctuación permisible y si el tipo de cambio actual precisara ser defendido, una confianza excesiva en la política monetaria (suponiendo que fuera posible incrementar los tipos de interés hasta el nivel que fuera necesario) tendría consecuencias muy desfavorables en términos de inversión y crecimiento. La demanda de crédito podría debilitarse al final del presente año de forma que los techos al crecimiento del crédito no fueran necesarios, aunque éste no parece ser el escenario más probable con una demanda doméstica que continúa creciendo a una tasa nominal del 12,5%.

La política fiscal deberá, pues, desempeñar un mayor papel en el proceso de ajuste. ¿En este sentido, cómo es el presupuesto para 1990? El presupuesto ofrece un mayor grado de contracción fiscal que en 1989 y, aunque subsisten algunas incertidumbres asociadas a la evolución de determinadas partidas de gasto, cabe esperar que las posibles desviaciones sean compensadas por un menor gasto en otros conceptos. Las previsiones por el lado de los ingresos parecen ser más realistas que las del año anterior. No obstante cabe plantearse si el esquema de política fiscal será suficientemente restrictivo a la vista de los riesgos asociados al anunciado levantamiento de los techos al crédito y de las próximas negociaciones para un acuerdo centralizado sobre salarios. Mirando más allá de 1990, el objetivo de eliminar el déficit en 1992 debería considerarse como un mínimo, a pesar de que la situación económica podría ser menos favorable para el presupuesto que en los últimos años, con lo que un objetivo en términos de superávit presupuestario podría resultar prudente a fin de contar con un mayor margen de seguridad.

¿Cómo podría articularse este objetivo? Es claro que cualquier reforma fiscal tendrá que ser neutral desde el punto de vista de los ingresos, dado que no es el momento para generar incrementos en la renta disponible. Sin embargo, la carga impositiva ha aumentado rápidamente en los últimos años (aunque esto ha sido el resultado, en parte, de los progresos realizados en la gestión de los impuestos), y este incremento es, probablemente, parte de la explicación de la caída de la tasa de ahorro de las economías domésticas. La situación fiscal en la CE y el deseable incremento de los incentivos al trabajo y al ahorro limitan la posibilidad de aumentar los impuestos directos. Un incremento en la imposición indirecta tendería a desincentivar el consumo en relación al ahorro e iría en la línea de la armonización fiscal dentro de la CE. No obstante, esto conlleva ciertos riesgos, especialmente en términos de su posible efecto sobre precios y salarios, deteriorando la competitividad a menos que los sindicatos acepten excluir el incremento del IPC generado por esta vía de sus cláusulas de revisión salarial en el próximo año. Respecto a las cuotas empresariales de la Seguridad Social no existe mucho mar gen para conseguir por esta vía incrementos de los ingresos, por razones que discutiremos más adelante.

Una continuada contracción del gasto parece inevitable a pesar de las necesidades existentes en términos de mejora de infraestructuras y de la situación de sectores prioritarios, como la educación y la investigación. Una cierta desaceleración en la evolución de los incrementos de determinados tipos de gasto, fundamentalmente del empleo público, que ha crecido rápidamente, debería ser posible, y, algunas medidas para moderar el crecimiento de los gastos sanitarios parecen ser necesarias. Incluso en el área de la inversión pública, una cierta reducción en el ritmo de puesta en marcha de los proyectos podría moderar las presiones que viene experimentando el sector de la construcción. Nos parece acertada la introducción en el presupuesto de 1990 de la nueva regulación que limita estrictamente el gasto no financiero a la cifra aprobada por las Cortes. Esto podría reducir las desviaciones observadas en los últimos años entre el presupuesto inicial y el gasto final. La limitación al endeudamiento del Tesoro con el Banco de España, también introducida en el presupuesto para 1990, debería generar un provechoso efecto disciplina, aunque no debería conducir a que éste se financiase en el exterior. No creemos que esto último constituya una mejora desde el punto de vista de la política monetaria, y parece además difícilmente justificable a la vista de los elevados niveles de reservas oficiales existentes. Vemos también con gran satisfacción los esfuerzos que se están realizando para mejorar los canales de comercialización de la deuda pública y la probable reducción de costes asociada a estas medidas.

A pesar de las preocupaciones existentes a nivel macroeconómico, los cambios estructurales continúan siendo uno de los mayores retos para España, dada la situación de la que se partía y el rápido avance hecho por la mayoría de sus socios comerciales en el ámbito de las medidas de oferta. España ha realizado incluso mayores progresos en determinados campos, especialmente respecto a la liberalización comercial y a la reforma financiera. El año pasado concedimos una atención muy especial a estos dos aspectos. La reforma del sistema financiero está en este momento prácticamente ultimada dada la reciente reducción del coeficiente de caja. El tamaño relativo y el grado de innovación financiera en el mercado de activos se puede comparar favorablemente con los existentes en gran parte de los países industrializados, y la competencia en el sector bancario se ha desarrollado rápidamente (y ha generado una reducción de los márgenes de intermediación). La regulación a nivel de solvencia puede también compararse de forma favorable con la de otros países. El sector asegurador se está adaptando asimismo a las perspectivas abiertas por el mercado único de servicios. Las áreas donde parece necesario llevar a cabo mayores progresos son el sistema fiscal, el mercado de trabajo y el sector de no comercializables.

Reforma fiscal

La reforma fiscal, actualmente en fase de preparación y que no entrará en vigor hasta principios de 1991, debería tener en cuenta las siguientes consideraciones: 1) No debería reducir el ahorro público y debería contribuir al ahorro privado; 2) debe ser amplia; 3) debe tener en cuenta el entorno exterior y en particular la situación existente en la CE en cuanto a imposición se refiere; 4) debería simplificar el sistema existente y facilitar el trabajo de la Administración fiscal. En el anejo se pasa revista a algunas de estas consideraciones, y especialmente a aquellas relativas a los aspectos más relevantes, como el régimen fiscal de las rentas de capital y del tratamiento de las plusvalías.

En el mercado de trabajo, la coexistencia de un elevado nivel de paro y de una mayor presión de los salarios, así como la falta de adecuación entre la oferta y la demanda, sugieren que se están produciendo serias rigideces. La mayor proporción de medidas activas en el total del gasto destinado a la creación de empleo y a la protección al desempleo, aunque debida al rápido crecimiento de la economía en los últimos años, nos parece un factor positivo.

Los esfuerzos a favor de la formación profesional como vía para reducir el desempleo juvenil y de larga duración han sido destacables. Las medidas destinadas a flexibilizar la demanda de empleo por parte de las empresas ha contribuido también al rápido crecimiento del empleo. Sin embargo, es necesario ligar el sistema educativo con la formación profesional, mejorar la eficiencia de esta última, otorgar incentivos a la movilidad (especialmente mejorando los incentivos para incrementar la oferta de alquileres) y reducir o eliminar el establecimiento de los salarios mínimos en acuerdos colectivos por encima del salario mínimo interprofesional y los obstáculos a la gestión de la fuerza de trabajo por las empresas por encima de aquellos que señala la ley. Estamos también preocupados por las rigideces introducidas por los efectos de la indexación de salarios y pensiones que, de hecho, se ha producido. El principio de plena compensación de las diferencias entre la inflación real y la prevista se ha consolidado y, aunque es preferible a la indexación automática, limita seriamente la efectividad del incremento de los impuestos indirectos para reducir la demanda, dando a los trabajadores una protección excesiva ante posibles caídas de la relación real de intercambio como con secuencia de un shock de oferta de naturaleza exterior o de una modificación del tipo de cambio. Las contribuciones empresariales a la Seguridad Social de las que ya hablamos anteriormente son un impuesto especifico sobre el factor trabajo que favorece su sustitución por capital en el proceso productivo. Podría ser posible reducir con el paso del tiempo su importancia a través de reducciones de gasto y de un crecimiento continuado en el empleo.

Finalmente, el problema de una tasa de inflación permanentemente superior en los sectores de servicios y de turismo en relación a la del sector de bienes comercializables requiere una mayor atención. En gran medida, la brecha refleja la efectiva apreciación real de la peseta y el hecho de que los salarios son el principal determinante de los costes en el sector servicios. Sin embargo, existen razones estructurales tales como un insuficiente grado de competencia en el sector de distribución, deficiencias en el sistema de transporte o el impacto de distintas regulaciones sobre el coste de la vivienda y de la construcción en general para este mal comportamiento de los precios. Por ello nos parece acertada la intención de las autoridades de reducir el control de los alquileres, dado que así podría incrementarse la oferta de viviendas, si bien serian necesarias medidas adicionales para reducir las presiones inflacionistas en el sector de servicios. El pequeño tamaño relativo del sector industrial dota de mayor importancia a todas estas consideraciones.

En conclusión, 1990 va a ser probablemente un año crucial para la economía española. Mientras que es poco realista esperar que continúe indefinidamente la extraordinaria evolución económica de los últimos años, existe el riesgo de que el clima favorable con el que la actividad económica ha venido contando pudiera deteriorarse, afectando tanto a la inversión doméstica como extranjera y, por tanto, a la tasa de crecimiento de la economía, de forma que España se aproximase a 1992 en una posición precaria. El entonó exterior podría también ser menos favorable dada la mayor competencia que los acontecimientos de la Europa del Este ejercerán sobre las exportaciones y la captación de inversiones extranjeras. Confiamos en que tanto las autoridades como los interlocutores sociales reconozcan estos hechos y que se pueda llegar entre todos ellos a un acuerdo sobre los pasos a tomar para mejorar la competitividad exterior de la economía y poder mantener así un clima favorable para la inversión y la creación de empleo.