¿Constitucionalidad o legitimidad?

La distinción es importante, por que si bien todo acto parlamentario anticonstitucional es, por serlo, ilegítimo, no todo acto parlamentario que la opinión pública pueda considerar ilegítimo es, por ello, anticonstitucional. La legitimidad, como es sabido, es un concepto más amplio que el de legalidad o constitucionalidad, ya que implica un juicio de valor sobre la calidad de la decisión parlamentaria, sobre la mayor o menor adecuación a lo que los ciudadanos esperan que sea el comportamiento de sus representantes.

Por eso, en un Estado democrático, mientras el juicio de constitucionali...

La distinción es importante, por que si bien todo acto parlamentario anticonstitucional es, por serlo, ilegítimo, no todo acto parlamentario que la opinión pública pueda considerar ilegítimo es, por ello, anticonstitucional. La legitimidad, como es sabido, es un concepto más amplio que el de legalidad o constitucionalidad, ya que implica un juicio de valor sobre la calidad de la decisión parlamentaria, sobre la mayor o menor adecuación a lo que los ciudadanos esperan que sea el comportamiento de sus representantes.

Por eso, en un Estado democrático, mientras el juicio de constitucionalidad de los actos parlamentarios es confiado a los tribunales de justicia o al Tribunal Constitucional, el juicio de legitimidad queda reservado al cuerpo electoral, que no decide jurídica, sino políticamente sobre la conducta de sus representantes.

Así es y así debe ser, ya que no se puede perder de vista que el Parlamento es el máximo representante de la voluntad popular, que tiene una legitimidad democrática superior a la de todos los demás órganos del Estado.

Justamente por eso, el Tribunal Constitucional sólo puede ser juez de la constitucionalidad y nunca de la legitimidad. O mejor dicho, en la medida en que declare un acto parlamentario anticonstitucional, lo está juzgando como ilegítimo. Pero el juicio de legitimidad tiene que ser una consecuencia del de constitucionalidad y no a la inversa. El Tribunal Constitucional no puede partir de un juicio de legitimidad para llegar a la conclusión de que el acto parlamentario es anticonstitucional. Si así lo hace, está incumpliendo manifiestamente la función que tiene constitucionalmente encomendada

Este "descubrimiento del Mediterráneo" viene a cuento de la reciente sentencia del Tribunal Constitucional, de 30 de noviembre, por la que se ha anulado el acuerdo del Senado denegatorio del suplicatorio para procesar al senador González Bedoya. Y viene a cuento, porque el Tribunal Constitucional procede, justamente, de la manera que acabo de indicar, convirtiendo lo que debería haber sido un juicio de constitucionalidad en uno de legitimidad y sentando de esta suerte un precedente más que preocupante.

¿Por qué pienso así? ¿En qué me baso para hacer una afirmación tan rotunda y grave?

Para responder adecuadamente estos interrogantes es necesario precisar previamente el sentido que la Constitución ha dado el acuerdo de la Cámara mediante el que se concede o deniega la autorización para que se pueda proceder penalmente contra uno de sus miembros.

Es evidente que el constituyente no ha podido querer que el juicio de la Cámara sobre la concesión o no del suplicatorio fuera un juicio exclusivamente jurídico, pues, en primer lugar, la Cámara no es un órgano judicial sino político, y en segundo, la solicitud viene del Tribunal Supremo y, en consecuencia, el análisis jurídico del caso ya está hecho, y por la máxima instancia que puede hacerlo en el país.

Si a pesar de ello, es decir, si a pesar de que es el Tribunal Supremo quien solicita el suplicatorio, la Constitución mantiene la necesidad del pronunciamiento de la Cámara concediéndolo, es porque estima que la Cámara puede y debe proceder de manera distinta a como lo ha hecho el Tribunal Supremo, tomando en consideración criterios de tipo político, en los cuales, obviamente, un órgano judicial no puede entrar. Si así no fuera, la institución carecería de sentido.

Ciertamente la ponderación política que ha de efectuar la Cámara no puede estar totalmente desvinculada del análisis jurídico efectuado por el Tribunal Supremo, tampoco tiene por qué coincidir con él, siendo, por tanto, perfectamente posible que, sobre los mismos hechos, el juicio del Tribunal Supremo y el de la Cámara sean no contradictorios; pero sí distintos, y que la Cámara no acceda a la solicitud del Tribunal Supremo. Así es como lo quiso el constituyente.

Y ello no supone en modo alguno que la Cámara esté desautorizando al Tribunal Supremo, sino simplemente que está haciendo un juicio diferente, en el que intervienen factores que ella puede y debe tomar en consideración y de los cuales todo órgano judicial tiene que huir como de la peste.

Análisis jurídico

Cuando así lo haga, está claro que la Cámara debe hacerlo motivadamente, explicando razonadamente por qué, en su opinión, la conducta del parlamentario no debe ser residenciada ante un tribunal de justicia. Pero no se puede perder de vista que tal juicio es un juicio de naturaleza política a partir del análisis jurídico efectuado por el Tribunal Supremo. Se trata no de una revisión jurídica (imposible) de la solicitud del Tribunal Supremo, sino de un juicio de "oportunidad política" sobre la misma.

Esta tarea está "reservada de manera expresa e inequívoca" por la Constitución a cada una de las Cámaras. Y es claro que, ante una atribución de competencia tan rotunda y con un componente político tan esencial por la propia naturaleza del instituto, al margen no de discrecionalidad, sino de libertad del Parlamento, tiene que ser muy amplio, no pudiendo ser controlada su decisión en casos extremos.

Hasta el momento, el Tribunal Constitucional se había mantenido dentro de límites aceptables, exigiendo simplemente que el acuerdo denegatorio del suplicatorio fuera un "acuerdo motivado" (STC 90/1985). Pero en la sentencia que estoy comentando el Tribunal Constitucional da un paso más y entra a analizar la motivación dada por el Senado y a hacer un juicio sobre la oportunidad de la misma, llegando a la conclusión de que "no es oportuna" y anulando, en consecuencia, dicho acuerdo.

¿En qué precepto de la Constitución española se basa el Tribunal Constitucional para llegar a esta conclusión? Obviamente en ninguno, pues los términos del artículo 71 CE son bastante claros y no dejan lugar a dudas.

Justamente por eso, porque no puede apoyarse directamente en ningún artículo de la CE, es por lo que el Tribunal Constitucional tiene que invertir la forma de proceder y transformar en juicio de legitimidad lo que debería haber sido un juicio de constitucionalidad, que la habría llevado a la conclusión opuesta a la que llega.

Y así lo dice expresamente en el FJ 2° de la sentencia, que es de importancia capital para la comprensión de la misma, ya que es en el que el Tribunal Constitucional delimita cuál es el objeto del recurso que tiene que resolver. "Ocurre que lo impugnado en el presente caso no es el sobreseimiento libre que la sala segunda ha acordado en virtud de la interpretación que hace del artículo 754 LECr, sino precisamente (la legitimidad del acuerdo del Senado) del que dicho sobreseimiento libre ha traído causa. 'Es el problema de la legitimidad de dicha decisión parlamentaria', y desde la perspectiva del derecho fundamental invocado, en el que exclusivamente habremos, pues, de centrarnos".

Consideraciones políticas

La decisión del Tribunal Constitucional arranca de un "juicio de legitimidad", y es a partir de él como llega a la conclusión de la anticonstitucionalidad y no a la inversa. De esta manera, lo que el Tribunal Constitucional hace es ponerse en el lugar del Senado y entrar en las consideraciones de tipo político, que el constituyente ha permitido y querido que el Senado tuviera, en cuenta, pero en las que el Tribunal Constitucional, por la propia naturaleza de su tarea, no pueda entrar.

Y como siempre que un tribunal pone por delante la política del derecho, el tema se le va de las manos. Tanto que en la práctica lo que el TC ha hecho con esta sentencia no es interpretar la Constitución sino reformarla. Ha hecho lo más grave que un Tribunal Constitucional puede hacer: sustituir la voluntad del constituyente por la suya propia. Al menos, por los dos siguientes motivos: en primer lugar, porque suprime de facto la inmunidad parlamentaria al imposibilitar que las cámaras puedan hacer uso del instituto constitucionalmente previsto como soporte de la misma.

De acuerdo con la sentencia las Cámaras sólo podrán adoptar una cuerdo denegatorio de la solicitud de un suplicatorio, cuando la concesión del mismo conlleve que la "vía penal" es utilizada "intencionalmente" o para "perturbar el funcionamiento de las Cámaras" o para "alterar la composición" de las mismas.

Estas son condiciones de imposible cumplimiento, tanto orgánica como funcionalmente.

Orgánicamente, porque quien solicita el suplicatorio es el Tribunal Supremo y es evidente que, aunque algún ciudadano o algún poder público intentara hacer uso torticeramente de la vía penal con finalidad tan grave y aunque algún juez inicialmente cayera en la trampa, es evidente, digo, que el Tribunal Supremo no atendería una petición de esta naturaleza y no cursaría, en consecuencia, la petición del suplicatorio. Pensar lo contrario sería absurdo. Con la doctrina de esta sentencia, el acuerdo de denegación del suplicatorio supondría simultáneamente la acusación por parte de la Cámara al Tribunal Supremo de estar incurriendo en prevaricación. ¿Es que hay alguien en su sano juicio que pueda pensar que éste es el sentido que quiso darle el constituyente al artículo 71 de la Constitución? Funcionalmente, porque no es posible que ninguna Cámara del mundo pueda argumentar convincentemente que la concesión de un suplicatorio pueda producir tales efectos. No sólo porque es imposible demostrar que el procesamiento de un parlamentario va a impedir el funcionamiento normal del órgano o va a alterar su composición, sino además porque dicho procesamiento, salvo casos extremos, no comportaría la privación de su libertad y el que pudiera seguir con sus tareas.

Dicho con pocas palabras: con la doctrina contenida en esta sentencia la inmunidad parlamentaria y el instituto constitucionalmente previsto como soporte de la misma, el acuerdo de concesión del suplicatorio, han quedado reducido a nada.

Y en segundo lugar, porque formalmente el artículo 71 sigue figurando en la Constitución y para procesar a un parlamentario continuará siendo necesario el acuerdo de concesión del suplicatorio, es evidente que, tras esta sentencia, es imposible, por lo ya argumentado, que no prospere el recurso de amparo que eventualmente se interponga contra un acuerdo de denegación de solicitud para procesar, con lo que no se rían las Cámaras sino el Tribunal Constitucional quien acabaría concediendo la autorización a la que se refiere el artículo 71 de la Constitución.

Como puede verse, el alcance de la sentencia es enorme. Nunca antes el Tribunal Constitucional había llegado al extremo que llega en esta sentencia, convirtiéndose en "juez de legitimidad", invadiendo la competencia parlamentaria inequívocamente atribuida por la Constitución y operando de facto una reforma de la misma. Con mucha diferencia se trata de la sentencia "más política" desde su constitución.

Soy consciente de que en los tiempos que corren los políticos en general y los parlamentarios en particular no gozan de mucha simpatía entre los ciudadanos, pero espero que los españoles no hayamos perdido el juicio y no olvidemos que el Parlamento sigue siendo "el patrón oro" de todo el sistema democrático y que las garantías parlamentarias siguen siendo importantes para que pueda desarrollar adecuadamente su tarea.

Javier Pérez Royo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Sevilla.