Autopistas de peaje en España: el conflicto está servido

De forma recurrente, el pago en las autopistas de peaje aparece como un tema conflictivo en España, particularmente en determinadas Comunidades Autónomas en las que la proporción de autopistas de peajes en relación al total de autovías es alta. El incremento de las tarifas en el pasado mes de julio, como consecuencia de la eliminación de las reducciones establecidas por el Ministerio de Fomento en 1999, ha sido el último episodio de lo que ya es una protesta ciudadana activa, con la negativa a pagar dichos peajes (#no vull pagar) y que en septiembre vuelve a experimentar un nuevo incr...

De forma recurrente, el pago en las autopistas de peaje aparece como un tema conflictivo en España, particularmente en determinadas Comunidades Autónomas en las que la proporción de autopistas de peajes en relación al total de autovías es alta. El incremento de las tarifas en el pasado mes de julio, como consecuencia de la eliminación de las reducciones establecidas por el Ministerio de Fomento en 1999, ha sido el último episodio de lo que ya es una protesta ciudadana activa, con la negativa a pagar dichos peajes (#no vull pagar) y que en septiembre vuelve a experimentar un nuevo incremento con la subida general del IVA.

La construcción de autopistas de peajes arranca en España a finales de los años sesenta, cuando toda nuestra red de carreteras era una red de una sola calzada y atravesaba, con o sin semáforos, los núcleos de población por los que transcurría. Diez años después, en 1977, se alcanzaban los 1.100 km de autopistas en explotación; en el año 1996 se llegaba a los 2.000 km; y los 3.000 se superaban en 2006. Actualmente la red de autopistas de peaje está estabilizada y en los últimos ocho años sólo se ha producido una única nueva concesión A fecha de hoy, la red de autopistas se sitúa en los 3.307 km, de los cuales 2.759 km son concesiones en la red estatal y 548 km en la red de algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, País Vasco, Navarra y Galicia). Esos 2.759 km suponen el 23,5% del conjunto de la red estatal de autopistas y autovías.

Durante los primeros 20-25 años, el pago en las autopistas apenas produjo rechazo social o económico. La alternativa, si la había, eran esas carreteras ahora denominadas convencionales, de una sola calzada, donde el conductor de turismo perdía la paciencia detrás de los camiones tratando de adelantarlos y donde resultaba imprevisible el tiempo necesario para recorrer muchas travesías urbanas. Por el contrario, la autopista de peaje nos aproxima a Europa, en la medida que sus estándares de trazado son similares a los de los países de nuestro entorno, son seguras, el tráfico fluido y no hay que atravesar ningún núcleo de población, garantizándose así unos tiempos de recorrido rápidos y fiables. El pago del peaje compensa, pues, esas diferencias.

Cataluña es donde se han construido más kilómetros de autopistas de peaje en la propia red autonómica

Dejando aparte las denominadas autovías de primera generación que fueron más bien desdoblamiento de calzadas pero que también supusieron una mejora significativa en la conducción cuando entraron en servicio, el entonces Ministerio de Obras Públicas emprende a finales de los ochenta un vasto programa de construcción de nuevas autovías, cuyos estándares de trazado y medidas de seguridad en nada difieren de las autopistas de peaje. Entonces es cuando surge el discurso del agravio comparativo: similares condiciones de trazado y conducción, cuando no mejores en las nuevas autovías, pero en unos casos se ha de pagar peaje y en otros, no.

Rescate de las concesiones es la reclamación de muchos ciudadanos, sectores económicos y políticos locales y autonómicos; bonificaciones y exenciones de pago en distintos tramos es la respuesta parcial por parte de la Administración General del Estado, que además mantiene un permanente pulso o negociación con las Sociedades Concesionarias de Autopistas, que se han resuelto con bonificaciones a favor de éstas o con la prolongación del periodo concesional para exasperación de quienes confiaban que en el plazo de unos años finalizaría la concesión y con ello el peaje. Particularmente significativa fue la reducción de un 7% en todas las autopistas, fijada en el art. 8º del Real Decreto-ley 6/1999 y justificado entonces porque la reducción de los peajes de las autopistas era “un objetivo de política económica”; tal medida venía costándole unos 100 millones de euros anuales al Ministerio de Fomento. Éste es el artículo que ha derogado el Real Decreto Ley 20/2012 de 13 de julio de 2012 y cuyo importe están repercutiendo las empresas concesionarias a los usuarios desde el pasado mes de julio: “Esta compensación, prevista hace más de una década, encontró su justificación en circunstancias impositivas que han variado, por lo que no se justifica su permanencia”. En resumen: no hay dinero.

El malestar de muchos ciudadanos es comprensible porque hoy perciben como una foto fija lo que es la suma de decisiones en materia de política de infraestructura viaria y de política económica: concesiones de peaje en las primeras autovías de doble calzada que se construyen en el país; concesiones establecidas en determinadas vías, sin que se conozca a qué criterio responde la elección de unas vías u otras: ha predominado el criterio del tráfico y por tanto de la rentabilidad económica, pero no siempre; concesiones que además han alargado sus primeros periodos de vigencia, por causas no siempre claras o cuando menos de las que no se ha informado suficientemente al usuario. Y, sobre todo, construcción de una potente red de autovías libres de peaje de extensión muy superior a la de peaje: por cada kilómetro de autopista de peaje hay 3,25 kilómetros libres en la red estatal; pero manteniéndose al mismo tiempo el peaje en las autopistas durante el periodo concesional, como no podía ser de otra manera, pues así está recogido en sus respectivos contratos: 2018 en algunos casos, y hasta 2065 en otros. Reducción de peajes como objetivo de política económica (1999), y eliminación de esta reducción como consecuencia de la crisis actual. El conflicto no puede sino estar servido.

Este conflicto no tiene fácil solución. Contemplado con la perspectiva de los 45 años que han transcurrido desde que se inicia esta política de infraestructura, se advierte la ausencia de planificación territorial en su diseño y un claro cambio de rumbo cuando se opta por construir autovías libres de peaje, provocando de facto un desequilibrio territorial en la distribución de unas y otras en el territorio español. Dos enseñanzas, deben extraerse en primer lugar de este análisis retrospectivo: el valor de la planificación, a veces tan denostada; y la necesaria coherencia en las decisiones que afectan a las infraestructuras y al territorio en el medio-largo plazo, que refuerza la necesidad de la planificación territorial.

Debe evitarse que se produzcan nuevas ampliaciones de los periodos concesionales en vigor

Tampoco deben ser olvidada las ventajas económicas que la construcción de las primeras autovías de peaje han supuesto, durante 25/30 años, para aquellos territorios que dispusieron de vías de gran capacidad, seguras y competitivas. Ni tampoco que precisamente allí donde es mayor la proporción de autopistas de peaje en la red estatal y donde más peso tiene el discurso del agravio comparativo, Cataluña, sea donde se han construido más kilómetros de autopistas de peaje en la propia red autonómica. Si sirve de ejemplo, en Andalucía el gobierno regional ha construido 817 kilómetros de autovía, todos libres de peaje; en Cataluña la red autonómica cuenta con 402 km de autovías, de los cuales 169 son de peaje.

La Administración no puede plantearse, ni siquiera en los mejores momentos de bonaza económica y/o superávit presupuestario el rescate de las autopistas de peaje. En mi opinión, hay otras prioridades sociales y económicas. Pero sí debe evitarse que se produzcan nuevas ampliaciones de los periodos concesionales en vigor. Lo que sí debe afrontar con criterios de cohesión y coherencia territorial y económica es cuál debe ser el sistema de financiación de nuevas infraestructuras viarias (o los sistemas), aun conociendo el rechazo a nuevos peajes, que es en realidad la posición del usuario, quien pretende que lo pague el contribuyente. Incluso yo diría que más que el sistema de financiación de nuevas infraestructuras, lo que debe plantearse es el de la conservación de la red de carreteras, pues España dispone ya de una de las redes de autopistas y autovías de las más densas de Europa y, salvo el cierre de algunos ejes aún pendientes, no debe afrontarse la construcción de nuevas infraestructuras.

En la conservación del patrimonio viario, en condiciones de seguridad, calidad y fluidez de la circulación, debe situarse hoy en España el debate de las infraestructuras viarias: por esa vía, con un análisis pausado y coherente, quizás podríamos encontrar un mayor equilibrio territorial, económico, social y presupuestario a los desequilibrios creados en la fase de construcción.

Josefina Cruz Villalón es catedrática de Geografía de la Universidad de Sevilla y ha sido Secretaria de Estado de Infraestructuras del Ministerio de Fomento