España en la Europa de geometrías variables
Este año celebramos el 20º aniversario de la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas. La mayoría de balances realizados sobre estas dos décadas de pertenencia de nuestro país al club comunitario son marcada y justificadamente positivos. Aunque citados a menudo, los datos que demuestran la convergencia económica española con la Unión Europea -en 1986 España contaba con una renta per cápita equivalente al 68% de la media comunitaria, mientras que hoy alcanzamos el 89% de la media de la UE-15 y el 97% de la UE-25- y la generosa aportación a España procedente de los presupues...
Este año celebramos el 20º aniversario de la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas. La mayoría de balances realizados sobre estas dos décadas de pertenencia de nuestro país al club comunitario son marcada y justificadamente positivos. Aunque citados a menudo, los datos que demuestran la convergencia económica española con la Unión Europea -en 1986 España contaba con una renta per cápita equivalente al 68% de la media comunitaria, mientras que hoy alcanzamos el 89% de la media de la UE-15 y el 97% de la UE-25- y la generosa aportación a España procedente de los presupuestos de la UE a la que en parte cabe atribuir dicha convergencia -100.000 millones de euros de la UE desde 1987- merecen ser resaltados en la medida en que constituyen y ponen de relieve uno de los principales éxitos de la sociedad española durante estos últimos 20 años.
Pero además de beneficiarse más que ningún otro Estado miembro de los fondos estructurales para, por ejemplo, financiar cuatro de cada diez kilómetros de autovías construidos en España, este país ha sido durante estas dos décadas un socio activo y dinámico de la UE. Entre otras aportaciones, España ha desarrollado la dimensión latinoamericana y euromediterránea de las relaciones de la UE, ha introducido el concepto de ciudadanía europea, ha promovido la Europa de las regiones, y ha apostado por la Europa social y por la creación de un verdadero espacio de libertades, seguridad y justicia. Además, aportamos crecimiento y vitalidad económica superior a la media europea y ofrecemos un modelo de integración para la inmigración (España fue el segundo receptor de inmigrantes del mundo en 2005 en términos absolutos).
Pero el éxito económico español y la vocación europeísta de su población (que en el 76% votó a favor del proyecto constitucional europeo) lamentablemente no son suficientes para desatascar el proceso de integración europea. El fracaso de los referendos en Francia y los Países Bajos en el frente institucional, la falta de crecimiento de algunos de los principales Estados miembros en la vertiente económica (Italia, Francia, Alemania) y el estado de ánimo temeroso ante la globalización y la liberalización de mercados de una parte considerable de la población de la UE-15 obligan a buscar vías alternativas a los dos ejes históricos del proceso de construcción europea: la integración basada en tratados y la ampliación.
Aunque con un nuevo presidente francés esta primavera y bajo la presidencia de la UE de Alemania se puedan rescatar partes del tratado constitucional y someterse más adelante a aprobación parlamentaria (incluyendo Francia y los Países Bajos), parece inevitable aceptar que el tratado constitucional que han ratificado hasta ahora 17 países no se puede resucitar. Ante esta realidad vuelve a resurgir y cobrar fuerza la idea de la Europa de las geometrías variables y las cooperaciones reforzadas como único modo de permitir avanzar a los países con más vocación integradora. La geometría variable ya es una realidad debido a la existencia de la zona euro (que es la moneda única de 12 de los 25 miembros), del acuerdo de Schengen (que aplican 15 Estados miembros) y de otras realidades institucionales (Eurocuerpo, con Alemania, Francia, España, Bélgica y Luxemburgo), cooperaciones reforzadas como el grupo de Prüm (Alemania, Bélgica, Países Bajos, Luxemburgo, Austria, Francia y España) para cooperación policial y agrupaciones más informales como la troika para la negociación con Irán. Se trataría ahora de aumentar el número de áreas en las que existen grupos de avanzadilla y de mejorar las regulaciones aplicables al funcionamiento de las mismas.
Existen sin duda poderosos argumentos para oponerse a la proliferación de cooperaciones reforzadas. Una Europa a la carta podría debilitar la cohesión derivada de los tratados y del acquis y minar el sentimiento de solidaridad necesario para el éxito del proyecto europeo, convirtiendo a la UE en el mercado común que promueven los menos federalistas. La posibilidad de participar en únicamente algunos aspectos de la integración también reduciría el esfuerzo reformador que deben realizar los actuales y posibles futuros candidatos a la adhesión. Y perpetuaría la actual división entre Estados miembros partidarios de una profunda integración política, económica y social y aquellos que no aspiran a más que un mercado común con algunas competencias compartidas.
Por otro lado, las cooperaciones reforzadas se pueden constituir en un pragmático instrumento que, en caso de aplicarse coherentemente, puede facilitar la salida del actual atolladero.
Deben cumplirse ciertas condiciones para que una apuesta por las cooperaciones reforzadas no diluya la UE. En primer lugar, deben delimitarse los ámbitos y políticas de obligado cumplimiento para todos los Estados: mercado único, PAC y pesca, política comercial, de transportes, competencia, además del acquis ya acumulado en energía, medio ambiente, consumo y política industrial. Y fijarse reglas claras para evitar que los países que inicialmente no se apuntan a una cooperación reforzada no queden excluidos si cambian de parecer. Sin estos dos requisitos se mantendrá la actual tendencia de ciertos Estados miembros a crear grupos de cooperación ad hoc.
¿Qué ámbitos son los más propicios para la aplicación de las cooperaciones reforzadas? La política exterior y de seguridad común (PESC) y la política europea de seguridad y defensa (PESD), que además de gozar de un amplio respaldo de la población en la mayoría de Estados miembros, ya cuenta con importantes iniciativas y desarrollo institucional como el Eurocorps, la Fuerza de Reacción Rápida, los acuerdos Berlín Plus de cooperación entre la UE y la OTAN, la Agencia de Defensa Europea y la Estrategia de Seguridad Europea.
España parte de una situación muy favorable para participar en cooperaciones reforzadas que amplíen la PESC y PESD. Además de su tamaño, situación geoestratégica y calidad de sus fuerzas armadas, España es miembro de la OTAN, de la UEO y del Eurocorps.
La política energética es otro ámbito donde se vislumbra la posibilidad de recurrir a las cooperaciones reforzadas. Reacios a ceder soberanía en un aspecto tan estratégico y con estructuras y dependencias energéticas muy variables, los Estados miembros sí podrían cooperar en el aumento de sus reservas estratégicas comunes, el desarrollo de un plan conjunto de diversificación y seguridad del suministro mediante la construcción de oleoductos y gasoductos, la mayor interconexión de sus redes y el fomento de las energías renovables (programa Altener). España nuevamente se encuentra en una situación privilegiada para ejercer un papel destacado en materia energética (por su menor dependencia de Rusia y suministro procedente de Argelia, y potencial en energías renovables como la eólica).
Las cooperaciones reforzadas ya desempeñan un papel en el proceso de construcción europea y hay mucho margen para ampliarlas. A pesar de su potencial, no debe perderse de vista que siempre se tratará de un método intergubernamental, y como tal sujeto a los vaivenes propiciados por los cambios de gobierno o acontecimientos externos. Europa debe, en definitiva, experimentar con la geometría variable, pero una nueva generación de estadistas europeístas, la reactivación de sus economías y un renovado compromiso con la integración basada en tratados y la ampliación son elementos imprescindibles para continuar construyendo el proyecto europeo.
Alexandre Muns es profesor de Integración Europea de la Escuela Superior de Comercio Internacional (ESCI), Universidad Pompeu Fabra.