La relación de confianza y el Gobierno parlamentario

Profesor agregado de Derecho Constitucional

En los regímenes presidencialistas, el poder del ejecutivo posee el mismo origen y la misma legitimidad que el del legislativo. Uno y otro son elegidos directamente por el voto popular. Por consiguiente, sólo ante el pueblo son responsables uno y otro. Ni el Parlamento puede exigir responsabilidades políticas al presidente, ni éste puede disolver aquél. En los regímenes parlamentarios, en cambio, sólo el Parlamento es elegido directamente por el pueblo y siendo así el único órgano que lo representa sólo con su consentimiento puede e...

Profesor agregado de Derecho Constitucional

En los regímenes presidencialistas, el poder del ejecutivo posee el mismo origen y la misma legitimidad que el del legislativo. Uno y otro son elegidos directamente por el voto popular. Por consiguiente, sólo ante el pueblo son responsables uno y otro. Ni el Parlamento puede exigir responsabilidades políticas al presidente, ni éste puede disolver aquél. En los regímenes parlamentarios, en cambio, sólo el Parlamento es elegido directamente por el pueblo y siendo así el único órgano que lo representa sólo con su consentimiento puede empezar a gobernar y seguir gobernando el Gabinete. El poder del Gobierno depende, pues, de la confianza del Parlamento.

Esa relación de confianza se inicia con la presentación a la Cámara del programa que pretende desarrollar el Gobierno que va a formarse, el debate que sigue a la presentación y el voto favorable de la mayoría parlamentaria. Lógicamente, se entiende que la relación de confianza se mantiene mientras el Gabinete cuenta con el respaldo de la misma mayoría que lo invistió y se entiende que la relación se rompe cuando pierde el apoyo de esa mayoría que, por lo común, puede retirarle su confianza, o bien negándose a confirmarla cuando el Gobierno se lo pide o bien planteando y adoptando, por iniciativa propia, la moción de censura.

Cuando en el Parlamento existe un partido que cuenta con la mayoría absoluta, es decir, con los votos de la mitad más uno de los` diputados, el Gobierno, formado con los dirigentes de ese partido, no tiene, en principio, nada que temer de la Cámara si se trata, como es norma hoy día, de un partido disciplinado. El Gobierno así formado será un Gobierno fuerte y estable y si tiene en frente, en la Oposición, a otro gran partido capacitado para ganar las elecciones y sustituirle en el ejercicio del poder, será, además, un Gobierno responsable.

Por lo general, eso no sucede más que en el marco de sociedades homogéneas en las que la población tiende a agruparse en torno a dos partidos principales. Lo más frecuente es que existan, al menos, cuatro o cinco partidos importantes y que ninguno de ellos obtenga por sí solo la mayoría absoluta. Por eso, en la mayor parte de los regímenes parlamentarios se entiende que el Gabinete cuenta con la confianza del Parlamento, mientras la mayoría absoluta de éste no le manifieste expresamente lo contrario. Por eso, también, y para impedir que un reducido número de diputados pueda hostigar continua e irresponsablemente al Gobierno y para eliminar inesperados asaltos al poder susceptibles de dificultar artificialmente la estabilidad gubernamental las modernas constituciones regulan con cierta minuciosidad los procedimientos a seguir para plantear la moción de censura y hacerla prosperar.

En nada se ofende con ello la lógica política ni la lógica parlamentaria, pues no se trata con esas medidas ni de asegurar artificialmente la estabilidad de un Gobierno minoritario ni de forzar de un modo artificioso la formación de gobiernos mayoritarios. Este parece ser, sin embargo, el doble y paradójico objetivo que se persigue en los artículos 104 y 105 del nuevo Anteproyecto. Pero veamos en detalle cómo funcionan para percatarnos de la originalidad de fórmulas tan sorprendentes.

Para empezar, resulta que el Congreso puede otorgar inicialmente su confianza a un nuevo Gobierno votando por mayoría simple su programa, pero sólo puede renovársela si el Gobierno, por ejemplo, adopta uno nuevo, mediante la mayoría absoluta, estando aquél obligado a dimitir si habiendo solicitado esa renovación no consigue tal voto. Ahora bien, si esa misma mayoría absoluta se resolviese, por iniciativa propia, a censurar al Gabinete, no podrá hacerlo y el Gabinete podrá seguir gobernando incluso contra la voluntad de la mayoría absoluta, a no ser que ésta se ponga de acuerdo también para elegir un nuevo presidente del Gobierno.

Que de ese modo se quebranta toda la lógica del sistema parlamentario es algo que salta a la vista, ya que el Gabinete puede estar obligado a dimitir o autorizado a seguir en el poder, con independencia de que se mantenga o no se mantenga la relación de confianza. Por si eso fuera poco, la solución a que se llega no puede resultar más curiosa, pues, en efecto, mientras que en unos casos el Gobierno debe dimitir, aunque conserve la confianza de la mayoría que bastó para investirlo, en otros está autorizado a permanecer después de haberla perdido. Y así los resultados a que pueden conducir esas cláusulas serían exactamente opuestos a los objetivos que, en principio, puede suponerse que se trataba de alcanzar con ellas: en lugar de Gobiernos fuertes apoyados en sólidas mayorías, nos encontraremos con endebles Gobiernos minoritarios en permanente conflicto con el Congreso; en lugar de Gobiernos democráticos y responsables, con Gobiernos irresponsables carentes de respaldo parlamentario.

Por supuesto, no estoy anticipando que eso sea lo que necesariamente vaya a suceder, pues, como indicaba antes, la estabilidad y solidez de los Gobiernos dependerá del sistema de partidos y sólo residualmente del mecanismo constitucional que venimos analizando. Lo que trato de subrayar son las absurdas posibilidades que abre ese mecanismo, los contradictorios y lamentables resultados a que puede conducir. Porque está claro que al introducirse la moción de censura constructiva, aun tratando con ella de evitar vacíos de poder y de estimular la formación de Gobiernos mayoritarios, se institucionaliza automáticamente la posibilidad de gobernar contra la mayoría. Y está claro también que un Gobierno que no está obligado a dimitir ante esa oposición y no lo hace es, en la teoría y en la práctica del régimen parlamentario, un Gobierno irresponsable.

Pero no es sólo eso. La irresponsabilidad del Gabinete no encontrará su origen únicamente en el procedimiento atípico que es la moción de censura constructiva. Se alimentará, asimismo, de la contradictoria regulación del voto de confianza que constituye, como se sabe, una facultad y no una obligación gubernamental. Así, si el ejecutivo modifica su programa podrá solicitar el voto de confianza, sin estar, desde luego, obligado a hacerlo. Ahora bien, si para lograrlo necesita el respaldo de una mayoría con la que no cuenta y que, sin embargo, no puede censurarlo fácilmente, lógicamente optará por modificar su programa sin consultar a la Cámara. En este caso será él quien de modo directo e inmediato haya roto la relación de confianza inicial y se habrá convertido así en un Gobierno irresponsable, pero no habrá medio económico de sancionar esa ruptura. Lo grave será, por otro lado, que el Gabinete se verá privado con frecuencia del recurso a un instrumento de tanta utilidad como es el voto de confianza para avalar decisiones de particular importancia. Su irresponsabilidad irá acompañada así de su debilidad.

No resulta fácil de entender la obstinación en aferrarse a estas fórmulas, mucho más disfuncionales que las alemanas, en que se inspiran, a pesar de la crítica cerrada con que han sido recibidas por constitucionalistas y politólogos. Los partidos de izquierda saben muy bien que de aquí a muchos años no podrán gobernar si están en minoría, por lo que el voto de censura constructiva sólo puede servir los intereses de los partidos de derecha. Deberían ser conscientes, además, de que la fórmula que rige el voto de confianza obligará a estos últimos a gobernar al margen del Congreso, lo que les permitirá imputar a la Oposición las razones de su debilidad y la responsabilidad de su irresponsabilidad.