Subsidios a los combustibles fósiles y el riesgo moral

En 2022 hemos experimentado la tercera crisis energética, provocada por la invasión de Rusia a Ucrania y por los coletazos logísticos heredados de la pandemia de Covid-19. A diferencia de la primera, en 1973, impulsada por la guerra árabe israelí, y la segunda 1978, por la revolución iraní, esta crisis energética encuentra al mundo embarcado en una transición energética que precisamente busca reducir o sustituir los combustibles fósiles del consumo de empresas y hogares para evitar el incremento de la temperatura promedio del planeta por encima de los dos grados Celsius.

En este dilema de sustitución de consumo energético, la política fiscal ha aumentado un nivel más de importancia al momento de afectar el precio de los combustibles fósiles. La creciente demanda por gestionar el cambio climático ha posicionado un viejo clamor de la academia al momento de fijar subsidios o impuestos: la consideración de externalidades ambientales, a las que se suman las tradicionales consideraciones de bienestar social, es decir, el evitar imponer un instrumento regresivo –que incremente el costo a los que menos presupuesto tienen– y las consideraciones de economía política, ya que las autoridades también buscan ganar popularidad o preservarla con estas medidas entre sus votantes.

La estructura de la política fiscal en Chile en el tratamiento del subsidio a los combustibles fósiles para el transporte vehicular y el riesgo moral, nos brinda un ejemplo singular en la gestión de esta crisis energética. Primero, Chile cuenta con impuestos específicos a los combustibles fijo de 0.47 dólares y 0.12 dólares por litro para las gasolinas y el diésel respectivamente.

Segundo, a través de un mecanismo dinámico de protección al consumidor (Mecanismo de Estabilización de Precios de los Combustibles, MEPCO) se administra un impuesto o subsidio variable, según las circunstancias, que aumenta o reduce transitoriamente el impuesto fijo. Vale decir, que protege al consumidor de alzas abruptas en los precios internacionales entregando un subsidio transitorio que se va recuperando en el tiempo cuando los precios internacionales bajan nuevamente. Así, cuando los precios caen, se aumenta un adicional de impuesto al fijo y se va revirtiendo en el tiempo. Esta característica transitoria permite que en el largo plazo el mecanismo no acumule permanentemente un subsidio y sea una carga para el erario nacional.

Tercero, la gobernanza del mecanismo radica en un conjunto de reglas que determinan el monto del componente variable que afecta al impuesto fijo, cuyos determinantes son el tipo de cambio, el precio internacional del petróleo, y la referencia de un límite de acumulación del subsidio en caso de rachas persistentes como la vivida en 2022. Hasta aquí es importante reconocer que el diseño de esta política pública, de ser respetada en su concepción, ha funcionado, ya que, si bien retrasa las variaciones de mercado en precios, alinea las expectativas en la variación de esos valores, reduce la volatilidad, disipa presiones inflacionarias, y es ambientalmente neutro, es decir, no genera un subsidio a los combustibles fósiles precursores de material particulado y dióxido de carbono de forma permanente.

Sin embargo, el problema del riesgo moral y la inconsistencia inter-temporal en la administración del mecanismo sobre los subsidios a los combustibles fósiles aparece cuando las autoridades encuentran el espacio para el adelanto o retraso discrecional del traspaso de cambios en el precio internacional del petróleo hacia el mercado interno.

El problema descrito en el ejemplo anterior llevó a que Chile en 2022 termine otorgando un subsidio de 107 dólares por tonelada de CO2, en circunstancias que el precio de carbono es de cinco dólares por tonelada y que, debido al sexto cambio en los límites de gobernanza del mecanismo, se ponga en duda la recuperación de estos subsidios en el mediano plazo.

Para subsanar esta situación, el Consejo Fiscal Autónomo de Chile (CFA) propone mejoras en la gobernanza del MEPCO. Sus recomendaciones pasan por la introducción vía ley de la neutralidad fiscal del mecanismo, la mayor transparencia en la información con elaboración de escenarios de proyección, y consideración de métricas de impacto ambiental del gasto en subsidios a los combustibles fósiles. De concretarse estas recomendaciones, Chile estaría avanzando en la limitación de la discrecionalidad en la toma de decisiones con mucha carga en economía política. Este ejemplo cobra mucha importancia para la región, ya que las crisis energéticas y los precios de los combustibles cuentan en su haber con derrocamientos a más de un gobierno en Latinoamérica.