El abogado general de la UE señala que España no tiene “medidas efectivas” para evitar el abuso de empleo público temporal

Los cientos de miles de trabajadores públicos interinos y personal laboral (eventual, indefinido e indefinidos no fijos) que concatenan contratos temporales durante años siguen sin tener del todo claro si existirá la posibilidad de convertirse en empleados fijos del sector público. Así se desprende de las conclusiones del abogado general de la Unión Europea —cuyas directrices siguen la mayoría de las sentencias posteriores del Tribunal de Justicia de la UE—, que ha vuelto a sacar los colores a España considerando que “no tiene medidas efectivas” que permitan sancionar debidamente el abuso de los contratos temporales en el sector publico. En consecuencia, considera que debe de ser el Tribunal Supremo el que determine si existen medidas eficaces o, en su defecto, cuáles deberían ser las sanciones adecuadas que eviten esos abusos. Porque, según concluye, ni las actuales indemnizaciones por cese del personal temporal de las administraciones, ni los recientes procesos de estabilización, ni siquiera el reconocimiento de la figura del indefinido no fijo (creada por el Alto Tribunal) son suficientes para acabar con este problema que afecta a cientos de miles de empleados públicos que concatenan durante años contratos temporales y aspiran a ser fijos.

Así, el abogado general lituano Rimvydas Norkus, empieza asegurando que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) “jamás ha exigido, o siquiera sugerido que (en España) se reconozca la condición de personal laboral fijo o la de funcionario de carrera a un trabajador en la Administración Pública sin que haya superado previamente los procesos selectivos o los concursos, oposiciones o concursos-oposiciones previstos, de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad".

Es más, acto seguido, defiende que la legislación española no estaría incumpliendo la normativa comunitaria al exigir como vía de acceso a la fijeza en la administración, los procesos que respeten los “principios constitucionales de igualdad, mérito, capacidad y no discriminación”. En consecuencia, entiende que el rechazo a convertir a un trabajador público que tenga la condición de indefinido no fijo en personal laboral fijo, también cumpliría la normativa comunitaria. Si el abogado general se hubiera quedado aquí en su argumentación, su respuesta estaría clara: habría cerrado cualquier puerta a la conversión de indefinidos no fijos en fijos.

Pero no es así, ya que inmediatamente a continuación pone un requisito para que negar la conversión a fijo de alguien a quien un juez ha reconocido abuso de temporalidad (figura del indefinido no fijo) cumpla la normativa europea. Esa “condición” es que el ordenamiento jurídico español tenga para el sector público “al menos otra medida efectiva que permita evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada”. Es su forma de decir que pasar a condición de fijos a estos trabajadores solo se debería poder evitar con “otra de medidas efectiva” y disuasoria alternativa a dicha conversión.

Son precisamente estas medidas eficaces alternativas las que este jurista no encuentra en la normativa española. En su opinión, “en el ordenamiento jurídico español no parecen existir medidas efectivas que permitan sancionar debidamente el abuso”. En este punto, especifica que no es suficiente la declaración jurisprudencial que el Supremo lleva utilizando años al declarar la condición de “indefinido no fijo ” de un trabajador que ha sufrido abuso de temporalidad. “Aunque esta equiparación entre los derechos ha mejorado la situación de los trabajadores que llevan en situación precaria años —o incluso décadas—, al reducir de este modo las posibles diferencias de trato entre trabajadores que desempeñan funciones idénticas, no les permite disfrutar de la estabilidad en el empleo, que el legislador de la Unión concibe como un elemento fundamental de la protección de los trabajadores por el Acuerdo Marco (que es la normativa europea que debe cumplir la española)“, indica este jurista, defendiendo así la fijeza completa.

La remisión de la justicia europea al Supremo español es importante porque lo que diga este tribunal, en unificación de doctrina, marcará el camino de todas las futuras sentencias al respecto. De hecho, existen muchas sentencias sobre este asunto en distintas instancias que están paralizadas a la espera del pronunciamiento del Supremo. Hasta el momento, este tribunal se ha mostrado en contra de hacer fijos automáticamente a quienes sufran abuso de temporalidad.

El abogado general propone al TJUE que, en su futura sentencia, responda al Tribunal Supremo español que, “en principio, el Acuerdo Marco contenido en la Directiva sobre el trabajo de duración determinada no se opone a una jurisprudencia nacional que, para garantizar una serie de principios de rango constitucional —los principios de igualdad, mérito, capacidad y no discriminación—, así como la libre circulación de trabajadores, no reconoce la condición de personal laboral fijo del sector público a los trabajadores indefinidos no fijos". Pero añade que esto sería "a condición, no obstante, de que el ordenamiento jurídico interno contenga, en este sector, al menos otra medida efectiva que permita evitar y, en su caso, sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada".

Todos estos matices llevan al abogado especializado en casos de abuso de temporalidad en las administraciones públicas, Javier Araúz, de Araúz y Belda Abogados a asegurar que el abogado general en sus conclusiones considera que la única forma de que España cumpla con el Acuerdo Marco europeo en esta materia es “mediante la transformación de la relación temporal abusiva en una relación fija, precisamente porque en la normativa española no existe ninguna otra medida sancionadora para garantizar el cumplimiento de los objetivos de la Cláusula 5 del Acuerdo Marco”.

Sin embargo, desde el Ministerio de Función Pública consideran todo lo contrario. “España no precisa convertir en fijos a los trabajadores en abuso de temporalidad para cumplir con la directiva europea”, apuntan fuentes del departamento que dirige Oscar López. Si bien admiten que “sigue siendo preciso avanzar en medidas para lograr reducir la temporalidad y los riesgos de abuso”.

Las dudas del Supremo

Esta ha sido, por tanto, la respuesta del abogado general a la reclamación del Supremo español al TJUE, a través de una cuestión prejudicial, para que este le de una solución aclaratoria sobre si el Acuerdo Marco europeo sobre trabajo de duración determinada “exige calificar como fija la relación laboral mantenida por una trabajadora con un órgano de la administración, a través de varios contratos temporales que se han prolongado durante más de tres años”, o, por el contrario, sería suficiente para cumplir con la normativa comunitaria la declaración de esa relación laboral como indefinida no fija y el aparejado reconocimiento de una indemnización disuasoria cuando la relación termine.

A este último respecto, Norkus detalla que “ni el abono de una indemnización correspondiente a veinte días por año de servicio, con un límite de doce mensualidades; ni el de la correspondiente a treinta días por año de servicio, con un límite de veinticuatro mensualidades (máxima indemnización legal vigente, de los despidos improcedentes de trabajadores fijos, propuesta como alternativa por el Tribunal Supremo) permiten, como ya ha declarado el TJUE —entre otras en su sentencia del 22 de febrero de 2024—, la reparación proporcionada y efectiva en las situaciones de abuso que superen una determinada duración en años, ni la reparación adecuada e íntegra de los daños derivados de dichos abusos".

El jurista también considera los últimos procesos de estabilización llevados a cabo por el Gobierno, que afectan a medio millón de trabajadores temporales, son una mera “medida complementaria para remediar una situación de abuso existente”. Aunque valora que en estos procesos el legislador “de un valor determinante a la experiencia previa y al tiempo dedicado por los trabajadores temporales”, esta medida “no basta por sí sola” en caso de que el abuso de temporalidad se prolongue durante mucho tiempo. “Tampoco basta en el caso en que, aunque esta medida facilite el acceso a la estabilidad en el empleo al reconocer un valor determinante a la experiencia previa y al tiempo dedicado por los trabajadores temporales, el trabajador afectado no supere el concurso o concurso-oposición", añade. Este último es precisamente el caso ha suscitado la cuestión prejudicial del Supremo al TJUE, sobre la que este jueves el abogado general ha emitido sus conclusiones. En este caso, la trabajadora participó en uno de esos procedimientos de estabilización de empleo público y obtuvo una plaza de funcionaria, que ocupa desde el 25 de abril de 2025. “No obstante, corresponde al Tribunal Supremo determinar si este acceso a la estabilidad en el empleo permite eliminar todas las consecuencias del abuso del que ha sido víctima“, insiste el abogado general de la UE.

En cualquier caso, las conclusiones del Abogado General suponen el primer posicionamiento ante la cuestión prejudicial que el Tribunal Supremo formuló a la justicia europea acerca de si la jurisprudencia nacional española, que niega el reconocimiento de la condición de trabajadores fijos del sector público a los trabajadores indefinidos no fijos, es conforme con el Derecho de la Unión Europea. El Alto Tribunal también preguntó si la indemnización que se concede al trabajador indefinido no fijo al término de su relación laboral, una vez que se cubre la plaza que ocupa con carácter temporal, es una medida adecuada para prevenir y sancionar los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales en el sector público. La palabra definitiva en Luxemburgo, no obstante, la tendrá el fallo del TJUE, que no necesariamente tiene que coincidir con las apreciaciones del Abogado General, aunque los fallos suelen ir en el mismo sentido.