El sentido de la jurisdicción contencioso-administrativa

La jurisdicción contencioso-administrativa constituye una de las piezas claves del Estado de Derecho en el que vivimos inmersos. Y ello es así porque asume, con el objeto de garantizar el sometimiento de la Administración a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, el control de legalidad de la totalidad de las decisiones que adopten los poderes públicos; en segundo término, porque le corresponde el papel de garante de los derechos e intereses legítimos de cualesquiera persona física o jurídica que pueda quedar afectada por una actuación pública ilegal. Tal duplicidad de contenidos...

La jurisdicción contencioso-administrativa constituye una de las piezas claves del Estado de Derecho en el que vivimos inmersos. Y ello es así porque asume, con el objeto de garantizar el sometimiento de la Administración a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, el control de legalidad de la totalidad de las decisiones que adopten los poderes públicos; en segundo término, porque le corresponde el papel de garante de los derechos e intereses legítimos de cualesquiera persona física o jurídica que pueda quedar afectada por una actuación pública ilegal. Tal duplicidad de contenidos conforma el sedimento esencial de esta jurisdicción lo que no impide que, en la actualidad (tanto en España como en los países de nuestro entorno jurídico), la piedra angular del contencioso-administrativo se sitúe sobre el ángulo de protección de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos (derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, artículo 24 Constitución Española) dañados por un acto público ilegal, primando esta percepción 'subjetivista' frente a su sentido 'objetivo' como medio de control de la legalidad de las actuaciones procedentes de los poderes públicos (artículo 106.1 C.E.: 'Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa').

El carácter medular de esta jurisdicción para el Estado de Derecho no impide que sea una gran desconocida

Son varias las características sustanciales de esta jurisdicción, características a cuyo través se configura el modo de actuar de los juzgados y tribunales encuadrados en lo Contencioso-administrativo: es preciso que exista una actuación administrativa previa contra la que plantear una solicitud de ilegalidad jurídica (aunque sea obtenida a través de la ficción del silencio administrativo); entre la actuación administrativa y el actor del proceso contencioso-administrativo ha de mediar una relación especial de vinculación o interés que tenga su origen en la afectación subjetiva del acto público recurrido en la esfera de intereses legítimos de quien propugna la tutela judicial (con algunos supuestos excepcionales de acción pública como en el caso del urbanismo, dominio público marítimo-terrestre y protección del patrimonio histórico); el proceso judicial coloca en el mismo plano de derechos al demandante y a la Administración pública demandada; cabe pedir también la protección de intereses legítimos-colectivos defendidos por asociaciones constituidas con esa finalidad, siendo el supuesto paradigmático el de las de protección del medio ambiente; la trascendencia de las medidas cautelares, singularmente, la suspensión de los actos administrativos, que tiene su origen en la ejecutividad forzosa que beneficia a las actuaciones públicas (aplicación de las determinaciones de un plan de urbanismo; cierre de un establecimiento mercantil por la comisión de una infracción jurídica; contratación de un servicio público con una determinada empresa ...). Y es que la Administración pública local, autonómica o estatal no se limita a aplicar el ordenamiento jurídico a un cierto supuesto objetivo (autotutela declarativa) sino que también impone a los afectados por esa decisión su puesta en práctica inmediata (autotutela ejecutiva); esta jurisdicción conoce del control de legalidad de las disposiciones normativas con rango jurídico inferior al de ley formal: Reglamentos; el ciudadano o la persona jurídica que ocupe la posición de demandante puede solicitar junto a la anulación del acto administrativo el pleno restablecimiento de sus derechos, restablecimiento que incluye la satisfacción de los perjuicios que se le hayan causado; el juez de lo Contencioso-administrativo aplica una pluralidad de ordenamientos jurídicos: Derecho local (Ordenanzas municipales), Derecho de la comunidad autónoma en la que se sitúe, Derecho estatal y, por último, Derecho de la Unión Europea; la vía judicial relativa al Derecho local y autonómico concluye en el Tribunal Superior de Justicia mientras que en los supuestos de Derecho estatal y de la UE cabe recurrir en casación, y en supuestos muy limitados, ante el Tribunal Supremo.

El carácter medular para el Estado de Derecho que mencionaba no impide, sin embargo, que la jurisdicción contencioso-administrativa sea una gran desconocida: no se sabe muy bien para qué sirve, cómo está constituida, sobre qué decide, de qué modo materializa sus resoluciones... y ello a pesar de la pluralidad y ubicuidad de espacios jurídicos sobre los que actúa: derecho tributario, medio ambiente, urbanismo, responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, función pública, contratación pública, sanidad, educación, turismo... y de la absoluta habitualidad con la que los medios informativos mencionan sentencias dictadas por juzgados y tribunales de lo Contencioso-administrativo. De lo que sí se suele ser consciente es del escaso valor práctico que las decisiones tomadas por estos órganos judiciales tienen para quienes traban una relación jurídica con una Administración pública, escasez que sólidamente se asentaba -hasta hace sólo tres años- sobre estos datos: el enorme retraso padecido por la jurisdicción; la carencia de juzgados unipersonales próximos al ciudadano, lo que determinaba que la totalidad de controversias de Derecho Público fuesen asumidas por órganos colegiados; la multiplicación geométrica de los pleitos contencioso-administrativos; la falta de jueces, gravamen de singular valor a la vista de que menos de un 10% de los 3.500 jueces españoles desarrollaban su actividad jurisdiccional en lo contencioso-administrativo (unos 300). Estas deficiencias eran reconocidas por el Consejo General del Poder Judicial: '... el retraso inicial mínimo en la resolución de los recursos sea el mayor de todos los órdenes jurisdiccionales' (Libro Blanco de la Justicia aprobado por el pleno del CGPJ el 8 de septiembre de 1997).

Este panorama -del que se beneficiaban las distintas administraciones públicas ante el desfase temporal existente entre producción del acto administrativo y control judicial del mismo lo que facilitaba el mantenimiento del status quo jurídico fijado unilateralmente por la Administración- ha cambiado, de modo sustancial, con la entrada en funcionamiento de una nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (de 13 julio 1998, que sustituye otra de 1956). El sentido matriz de este cambio viene dado por la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de jueces unipersonales, existiendo ya en funcionamiento cuatro juzgados en Alicante, uno en Elche, dos en Castellón y ocho en Valencia. Estos juzgados han acercado la justicia al ciudadano, han reducido notablemente los tiempos de producción de las sentencias y están tutelando los derechos legítimos de las personas en un tiempo que media entre seis y nueve meses (frente a los tres a cuatro años del TSJ). Tal bondad normativa no impide hacer notar que la importante brecha abierta por la ley de julio 1998 en el esquema de relación del par Administración-ciudadanos sobre la base de la creación de órganos judiciales más próximos a éstos tiene todavía un importante trecho que recorrer al no conceder esta norma legal el conocimiento amplio, habitual, mayoritario, de los recursos jurídico-públicos en primera o única instancia a los juzgados sino que instaura un complejo mecanismo de reparto entre juzgados unipersonales y tribunales por materias, por órganos administrativos y por cuantías.

Conseguir que la justicia sea 'rápida, asequible y cercana' constituye, tal y como aparece en el Séptimo barómetro de la imagen de la justicia en España, la queja más repetitiva de los ciudadanos. Para potenciar esta rapidez, asequibilidad y cercanía en el espacio propio del Derecho Público resulta indispensable una inmediata ampliación de los lindes o márgenes de actuación de los recientemente creados jueces unipersonales de lo Contencioso-administrativo. Para alcanzar el 'gobierno del Derecho' es necesario que cualquier decisión pública pueda ser controlada en un reducido margen temporal si así lo solicita una persona física o jurídica que tenga un vínculo de 'interés legítimo' con la resolución adoptada por un órgano administrativo. Para evitar ejercicios arbitrarios del poder público es preciso que quienes toman actos administrativos justifiquen los moldes fácticos y jurídicos que han determinado su decisión, incrementando la densidad del control judicial sobre parámetros jurídicos y dando efectividad a las decisiones de los jueces y tribunales cuyo papel constitucional es, precisamente, el de garantizar el sometimiento íntegro de la Administración al Derecho y el de satisfacer en un marco temporal adecuado las solicitudes de tutela jurídica de las personas.

En definitiva, y con Manuel Atienza, 'esta lucha a favor del respeto del Derecho y de la extensión de los derechos supone sin duda el reconocimiento de que el Derecho es algo valioso en sí mismo: vivir bajo un Estado de Derecho supone, para los que estamos en esa situación, un bien incontestable' o, en los términos ya lejanos de Otto Bähr (Der Rechtsstaat, 1864), 'la Ley y el Derecho sólo tienen significado y fuerza real cuando tienen a su disposición la posibilidad de un pronunciamiento judicial que haga efectiva su consecución'.La jurisdicción contencioso-administrativa constituye una de las piezas claves del Estado de Derecho en el que vivimos inmersos. Y ello es así porque asume, con el objeto de garantizar el sometimiento de la Administración a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico, el control de legalidad de la totalidad de las decisiones que adopten los poderes públicos; en segundo término, porque le corresponde el papel de garante de los derechos e intereses legítimos de cualesquiera persona física o jurídica que pueda quedar afectada por una actuación pública ilegal. Tal duplicidad de contenidos conforma el sedimento esencial de esta jurisdicción lo que no impide que, en la actualidad (tanto en España como en los países de nuestro entorno jurídico), la piedra angular del contencioso-administrativo se sitúe sobre el ángulo de protección de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos (derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, artículo 24 Constitución Española) dañados por un acto público ilegal, primando esta percepción 'subjetivista' frente a su sentido 'objetivo' como medio de control de la legalidad de las actuaciones procedentes de los poderes públicos (artículo 106.1 C.E.: 'Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa').

Son varias las características sustanciales de esta jurisdicción, características a cuyo través se configura el modo de actuar de los juzgados y tribunales encuadrados en lo Contencioso-administrativo: es preciso que exista una actuación administrativa previa contra la que plantear una solicitud de ilegalidad jurídica (aunque sea obtenida a través de la ficción del silencio administrativo); entre la actuación administrativa y el actor del proceso contencioso-administrativo ha de mediar una relación especial de vinculación o interés que tenga su origen en la afectación subjetiva del acto público recurrido en la esfera de intereses legítimos de quien propugna la tutela judicial (con algunos supuestos excepcionales de acción pública como en el caso del urbanismo, dominio público marítimo-terrestre y protección del patrimonio histórico); el proceso judicial coloca en el mismo plano de derechos al demandante y a la Administración pública demandada; cabe pedir también la protección de intereses legítimos-colectivos defendidos por asociaciones constituidas con esa finalidad, siendo el supuesto paradigmático el de las de protección del medio ambiente; la trascendencia de las medidas cautelares, singularmente, la suspensión de los actos administrativos, que tiene su origen en la ejecutividad forzosa que beneficia a las actuaciones públicas (aplicación de las determinaciones de un plan de urbanismo; cierre de un establecimiento mercantil por la comisión de una infracción jurídica; contratación de un servicio público con una determinada empresa ...). Y es que la Administración pública local, autonómica o estatal no se limita a aplicar el ordenamiento jurídico a un cierto supuesto objetivo (autotutela declarativa) sino que también impone a los afectados por esa decisión su puesta en práctica inmediata (autotutela ejecutiva); esta jurisdicción conoce del control de legalidad de las disposiciones normativas con rango jurídico inferior al de ley formal: Reglamentos; el ciudadano o la persona jurídica que ocupe la posición de demandante puede solicitar junto a la anulación del acto administrativo el pleno restablecimiento de sus derechos, restablecimiento que incluye la satisfacción de los perjuicios que se le hayan causado; el juez de lo Contencioso-administrativo aplica una pluralidad de ordenamientos jurídicos: Derecho local (Ordenanzas municipales), Derecho de la comunidad autónoma en la que se sitúe, Derecho estatal y, por último, Derecho de la Unión Europea; la vía judicial relativa al Derecho local y autonómico concluye en el Tribunal Superior de Justicia mientras que en los supuestos de Derecho estatal y de la UE cabe recurrir en casación, y en supuestos muy limitados, ante el Tribunal Supremo.

El carácter medular para el Estado de Derecho que mencionaba no impide, sin embargo, que la jurisdicción contencioso-administrativa sea una gran desconocida: no se sabe muy bien para qué sirve, cómo está constituida, sobre qué decide, de qué modo materializa sus resoluciones... y ello a pesar de la pluralidad y ubicuidad de espacios jurídicos sobre los que actúa: derecho tributario, medio ambiente, urbanismo, responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, función pública, contratación pública, sanidad, educación, turismo... y de la absoluta habitualidad con la que los medios informativos mencionan sentencias dictadas por juzgados y tribunales de lo Contencioso-administrativo. De lo que sí se suele ser consciente es del escaso valor práctico que las decisiones tomadas por estos órganos judiciales tienen para quienes traban una relación jurídica con una Administración pública, escasez que sólidamente se asentaba -hasta hace sólo tres años- sobre estos datos: el enorme retraso padecido por la jurisdicción; la carencia de juzgados unipersonales próximos al ciudadano, lo que determinaba que la totalidad de controversias de Derecho Público fuesen asumidas por órganos colegiados; la multiplicación geométrica de los pleitos contencioso-administrativos; la falta de jueces, gravamen de singular valor a la vista de que menos de un 10% de los 3.500 jueces españoles desarrollaban su actividad jurisdiccional en lo contencioso-administrativo (unos 300). Estas deficiencias eran reconocidas por el Consejo General del Poder Judicial: '... el retraso inicial mínimo en la resolución de los recursos sea el mayor de todos los órdenes jurisdiccionales' (Libro Blanco de la Justicia aprobado por el pleno del CGPJ el 8 de septiembre de 1997).

Este panorama -del que se beneficiaban las distintas administraciones públicas ante el desfase temporal existente entre producción del acto administrativo y control judicial del mismo lo que facilitaba el mantenimiento del status quo jurídico fijado unilateralmente por la Administración- ha cambiado, de modo sustancial, con la entrada en funcionamiento de una nueva Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (de 13 julio 1998, que sustituye otra de 1956). El sentido matriz de este cambio viene dado por la introducción en nuestro ordenamiento jurídico de jueces unipersonales, existiendo ya en funcionamiento cuatro juzgados en Alicante, uno en Elche, dos en Castellón y ocho en Valencia. Estos juzgados han acercado la justicia al ciudadano, han reducido notablemente los tiempos de producción de las sentencias y están tutelando los derechos legítimos de las personas en un tiempo que media entre seis y nueve meses (frente a los tres a cuatro años del TSJ). Tal bondad normativa no impide hacer notar que la importante brecha abierta por la ley de julio 1998 en el esquema de relación del par Administración-ciudadanos sobre la base de la creación de órganos judiciales más próximos a éstos tiene todavía un importante trecho que recorrer al no conceder esta norma legal el conocimiento amplio, habitual, mayoritario, de los recursos jurídico-públicos en primera o única instancia a los juzgados sino que instaura un complejo mecanismo de reparto entre juzgados unipersonales y tribunales por materias, por órganos administrativos y por cuantías.

Conseguir que la justicia sea 'rápida, asequible y cercana' constituye, tal y como aparece en el Séptimo barómetro de la imagen de la justicia en España, la queja más repetitiva de los ciudadanos. Para potenciar esta rapidez, asequibilidad y cercanía en el espacio propio del Derecho Público resulta indispensable una inmediata ampliación de los lindes o márgenes de actuación de los recientemente creados jueces unipersonales de lo Contencioso-administrativo. Para alcanzar el 'gobierno del Derecho' es necesario que cualquier decisión pública pueda ser controlada en un reducido margen temporal si así lo solicita una persona física o jurídica que tenga un vínculo de 'interés legítimo' con la resolución adoptada por un órgano administrativo. Para evitar ejercicios arbitrarios del poder público es preciso que quienes toman actos administrativos justifiquen los moldes fácticos y jurídicos que han determinado su decisión, incrementando la densidad del control judicial sobre parámetros jurídicos y dando efectividad a las decisiones de los jueces y tribunales cuyo papel constitucional es, precisamente, el de garantizar el sometimiento íntegro de la Administración al Derecho y el de satisfacer en un marco temporal adecuado las solicitudes de tutela jurídica de las personas.

En definitiva, y con Manuel Atienza, 'esta lucha a favor del respeto del Derecho y de la extensión de los derechos supone sin duda el reconocimiento de que el Derecho es algo valioso en sí mismo: vivir bajo un Estado de Derecho supone, para los que estamos en esa situación, un bien incontestable' o, en los términos ya lejanos de Otto Bähr (Der Rechtsstaat, 1864), 'la Ley y el Derecho sólo tienen significado y fuerza real cuando tienen a su disposición la posibilidad de un pronunciamiento judicial que haga efectiva su consecución'.

Fernando Nieto Martín es magistrado de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.