Reforma política sin evidencia: más riesgos que beneficios

En las últimas semanas se ha instalado un debate sobre la necesidad de reformar el sistema político en Chile. Circula un conjunto acotado de 26 medidas emanadas en parte del trabajo de la Comisión Experta para el segundo proceso constituyente.

Para evaluar su idoneidad vale la pena atender a la experiencia internacional en materia de reformas. Ella muestra que el éxito de este tipo de transformaciones no radica sólo en tener suficientes votos para su aprobación, sino, fundamentalmente en su enfoque sistémico, la adecuación entre problemas y soluciones, y la forma a través de las cuales se discute y acuerdan los cambios. Se requiere comprender que las distintas dimensiones del diseño institucional (régimen de gobierno, equilibrio de poderes, sistema electoral, financiamiento de la política, regulación legislativa, capacidad de fiscalización de órganos de control, entre otras) interactúan entre sí y con dimensiones extrainstitucionales (como las prácticas y cultura política). Importa, identificar soluciones que modifiquen las causas que originan los problemas que se busca resolver, entendiendo el efecto de los cambios en el conjunto del sistema. El diseño de una buena reforma política debe fortalecer la democracia, y no generar nuevos problemas.

El proceso y contenido de la actual propuesta de reforma está lejos de cumplir con estos requisitos.

Debilidad en el diagnóstico. Una discusión a ciegas.

Primero, en el texto que circula se plantea solo que existe un “diagnóstico compartido sobre la crisis de gobernabilidad que aqueja la institucionalidad chilena,” pero no explica en qué consiste tal crisis. ¿Cuáles son sus causas? ¿qué dimensiones son producto del diseño institucional (normas, reglas, instituciones), y cuáles son atribuibles a otras dimensiones, como cultura política, relación partidos sociedad, prácticas políticas?

Más aún, las medidas propuestas no están acompañadas de evidencia para demostrar qué problemas se busca enfrentar. No se presentan estudios, datos, simulaciones, respecto del impacto que tendrían las medidas en la representación de distintas fuerzas políticas ni en el funcionamiento del conjunto del sistema. Hasta ahora, esta es una discusión que se da a ciegas respecto de sus impactos.

El único problema claramente identificado en el debate adolece de serios errores técnicos en su definición. La fragmentación del sistema de partidos, entendida cómo el número efectivo de partidos en el Congreso sería la causante de la baja eficacia legislativa y el debilitamiento de la gobernabilidad. Una hipótesis en extremo reduccionista que asume que existe una relación mecánica entre número de actores y toma de decisiones, como si en sistemas bipartidistas no existiera polarización extrema, impasse legislativo (Estados Unidos, por ejemplo), cómo si las decisiones de los/as parlamentarios no estuvieran orientadas también por ideas, representación. Es además un planteamiento que no dialoga con evidencia empírica académica que muestra que la diferencia en eficacia entre la actual legislatura y las anteriores es relativamente baja (ej. trabajos de Sergio Toro).

Así, la actual discusión ha logrado obviar exitosamente que los problemas de deliberación legislativa son, en su mayoría, expresiones de factores de fondo referidos al funcionamiento del sistema de partidos, la relación entre política y sociedad, y no a la reforma electoral del 2015. Más allá de la cantidad de partidos, se trata de partidos desarraigados, con baja densidad ideológica, conglomerados que son sumas de intereses particulares más que plataformas que representen intereses sociales, sin capacidad de funcionar como organizaciones colectivas cohesionadas, con escaso poder para controlar o coordinar a sus autoridades electas en torno a objetivos comunes.

Una democracia representativa puede funcionar extremadamente bien con un alto número de partidos si esos partidos son programáticos, cohesionados, y disciplinados. La base de datos sobre fragmentación de partidos en América Latina entre 1925 y 2019 elaborada por Perez Liñan, Schmidt y Vario (2023) muestra una tendencia general sostenida al aumento de fragmentación en toda la región. Contrario a lo esperado, estas décadas han sido de más estabilidad democrática que las anteriores, en parte importante por la construcción de gobiernos de coalición; lo que ha sido la respuesta esencial para canalizar el multipartidismo con gobernabilidad en sistemas presidenciales.

Entonces, no está claro que exista menos eficacia legislativa, ni las causas que la determinan, ni la diferencia entre causas y efectos, muchísimo menos, es posible sostener técnicamente que el número de partidos, por sí solo, es un factor determinante en la inestabilidad de gobiernos o el deterioro de la gobernabilidad.

Falta de coherencia entre soluciones y el problema a resolver

Si el diagnostico está poco claro, es imposible presentar propuestas de solución adecuadas. Si las debilidades del sistema político se reducen exclusivamente a la fragmentación del sistema de partidos, ésta no se resuelve con ninguna ni todas las medidas propuestas. Ni un umbral electoral ni la pérdida del escaño de parlamentarios que renuncian a sus partidos una vez electos, ni las medidas orientadas a mejorar el funcionamiento legislativo, tendrían un impacto en las dinámicas de fondo que estructuran un sistema de partidos.

Pero si se busca modificar variables institucionales, las que más inciden en el número de partidos, son otras. El tipo de sistema electoral, la magnitud de distritos, el tipo de lista, la cifra repartidora, la regulación de nacimiento y mantención de partidos, arreglos de financiamiento electoral y de partidos, capacidad estatal de control de reglas electorales y políticas, y por supuesto que el régimen de gobierno.

Efectos imprevistos, potencialmente negativos en contexto de alta volatilidad electoral

Finalmente, un aspecto poco debatido hasta ahora, son los potenciales efectos negativos de impulsar reformas políticas, específicamente cambios electorales, en un contexto de alta volatilidad electoral.

Chile viene experimentando un ciclo de alta volatilidad electoral, por diversos factores: el estallido social, los efectos de la pandemia del covid, los procesos constituyentes, la emergencia de nuevas fuerzas políticas y alianzas electorales. Además de la introducción del voto obligatorio efectivo por primera vez en su historia, lo que en sí mismo introdujo una modificación radical en el comportamiento de todo el sistema electoral. Esta volatilidad ha permitido el surgimiento de distintas fuerzas políticas en cada elección: Lista del Pueblo, Partido de la Gente, Republicanos.

Hoy es imposible determinar si se está al final o en medio de este ciclo de alta volatilidad. En este contexto, y sin evidencia empírica robusta, una reforma a las reglas electorales del juego puede ser riesgosa. Cambios en favor de partidos más grandes, pueden terminar beneficiando fuerzas coyunturalmente mayoritarias pero antisistema. ¿Sería positivo entonces tener menos partidos si las fuerzas mayoritarias son populistas e impredecibles?

La democracia en Chile puede sin duda beneficiarse de modificaciones para mejorar no sólo la gobernabilidad, sino también la representación. Reformas necesarias pendientes son la paridad efectiva en todos los niveles, la representación de pueblos indígenas, regulación de bancadas, evaluar los mecanismos de financiamiento, retomar la discusión sobre régimen de gobierno, así como introducir mecanismos de democracia directa. Impulsar una discusión en serio para fortalecer a los partidos políticos. Pero todo ello debe realizarse con transparencia, participación de todos los sectores, con equilibrio de género y, fundamentalmente, en base a evidencia contundente.

Suscríbase aquí a la newsletter de EL PAÍS Chile y reciba todas las claves informativas de la actualidad del país.