En defensa de la Constitución... y en la conveniencia de su reforma

El texto de la Constitución española de 1978, junto a las Constituciones de la República Federal de Alemania (Ley Fundamental de 1949 renovada en 1991) y de Francia de 1958, son los tres conjuntos normativos más estudiados en Europa y en las Américas. A ellos es preciso sumar la Constitución norteamericana de 1787 con sus enmiendas correspondientes.

Corresponde al constituyente español de 1978 el mérito indiscutible de haber alcanzado el esplendor de un Contrato Social posiblemente más apreciado fuera de España que entre sus propios ciudadanos. Sobre todo desde tiempos recientes. En los...

El texto de la Constitución española de 1978, junto a las Constituciones de la República Federal de Alemania (Ley Fundamental de 1949 renovada en 1991) y de Francia de 1958, son los tres conjuntos normativos más estudiados en Europa y en las Américas. A ellos es preciso sumar la Constitución norteamericana de 1787 con sus enmiendas correspondientes.

Corresponde al constituyente español de 1978 el mérito indiscutible de haber alcanzado el esplendor de un Contrato Social posiblemente más apreciado fuera de España que entre sus propios ciudadanos. Sobre todo desde tiempos recientes. En los que partidos, por supuesto minoritarios, y grupos heterodoxos igualmente minoritarios, pretenden desacreditar o destruir el acuerdo que los españoles de 1978 alcanzaron tras un período constituyente, largamente meditado, teniendo muy en cuenta las traumáticas experiencias de la dictadura, la guerra civil y los conflictos de la Segunda República.

La sociedad española tiene detrás una Historia Constitucional muy densa que comenzó con la convocatoria de las Cortes de Cádiz de 1810, en medio de una guerra defensiva, y se ha seguido escribiendo hasta nuestros días del siglo XXI, cuando hemos celebrado, con respeto y admiración, el bicentenario de la Constitución de 1812. Y de aquella generación que supo estar a la altura de un tiempo histórico de las revoluciones liberales del tránsito del siglo XVIII al XIX. Las llamadas hoy frecuentemente “revoluciones atlánticas” que se desarrollaron en Inglaterra, Estados Unidos, Francia, España, Portugal y en las Américas iberoamericanas.

Nuestro sistema constitucional asimiló por lo menos dos grandes corrientes de pensamiento y de la teoría política del funcionamiento de las instituciones políticas. Por una parte el propio legado de la construcción sucesiva de modelos constitucionales desde Cádiz a la Segunda República. Por otro, las experiencias de las democracias europeas de la II postguerra mundial, precisamente las de los dos países que se convierten en vanguardia de las democracias avanzadas con el paso de una etapa de democracia parlamentaria revisada entre 1945 y 1949, a otra de “democracia de parlamentarismo racionalizado”. La Ley Fundamental de Bonn de 1949 y la Constitución francesa de 1958 serán los dos referentes que más influirán en el constituyente español de 1978. Por motivos muy distintos pero que sitúan al caso español en la tipología del modelo de democracia parlamentaria bajo la “orientación” racionalizadora del poder legislativo y de la disciplina de los partidos políticos en la vida parlamentaria.

Sin embargo el constituyente de 1978, a pesar de conocer adecuadamente los procesos políticos internos y externos coetáneos, hubo de afrontar importantes desafíos que solo el paso del tiempo ha revelado como erróneos o producto de los cambios sociales y políticos que la propia sociedad ha encajado durante los casi cuarenta años que transcurren entre 1978 y 2015. El consenso de 1978 era lógica consecuencia del imperativo mayoritario para transitar de los años de un régimen personal, que se había mantenido en contra de la teoría y experiencias de los modos de gobierno imperantes en Europa occidental, precisamente hacia aquellos tipos de democracia parlamentaria representados en el Consejo de Europa y en las Comunidades europeas.

Conviene recordar a la altura de 2015 que una gran mayoría del pueblo y de los actores políticos representativos, ante la circunstancia de un cambio tan trascendental, sin golpe de Estado o crisis internacional de incidencia directa en el territorio propio, venían coincidiendo en los objetivos que desde 1962 quedaron fijados en la reunión de Munich entre dirigentes del interior y de los políticos de la emigración: Reconciliación entre españoles de todos los bandos emanados de la guerra civil. Concordia en cuanto a la forma dinámica de Estado y un proceso de transición institucional de corta duración. Consenso en cuanto al diseño de una Constitución para una sociedad democrática avanzada, fueron las líneas maestras del proceso constituyente de 1978.

Conseguir el cambio constitucional y político pudo haber salido adelante por lo que se definía como ruptura, esto es, mediante un gobierno provisional de los Nueve que la oposición configura desde el bienio 1975-1976, o por la Reforma pactada desde la acción de gobierno, mediante diálogo entre partidos y dirigentes sociales reales del país. Entre el otoño de 1976, cuando el gobierno Suárez presenta el proyecto de Ley para la Reforma política, verdadera plataforma de convocatoria electoral para Cortes constituyentes, y finales del otoño de 1978, cuando el pueblo español vota rotundamente el proyecto de Constitución, culmina en dos años el retorno a la democracia soñado por las generaciones de españoles que desde los años cincuenta lucharon de diverso modo para conseguirlo.

El constituyente de 1978 tuvo el convencimiento, expresado esencialmente en el Preámbulo y en el Título Primero , que el texto pactado era producto de una transacción muy compleja que era preciso defender frente a los adversarios de entonces y los que irían surgiendo con posterioridad. Y probablemente comete entonces un error fácilmente excusable pero difícil aunque no imposible de llevar a buen fin: Someter la Norma fundamental a una defensa y un fuerte blindaje frente a posibles aventuras desnaturalizadoras de los valores, principios y normas que la inspiran. El título décimo se suma a la tipificación de las constituciones rígidas y requiere para su reforma sustantiva, una revisión total o parcial, un procedimiento de acuerdo por dos tercios de cada Cámara (Congreso 234 diputados de 350), seguido de su disolución, nueva aprobación por dos tercios de las nuevas cámaras, seguida de un referéndum popular favorable para su ratificación.(art. 168).

Solamente en dos ocasiones se ha realizado una reforma constitucional explícita. La primera en 1992, para incorporar nuevos derechos reconocidos en el Tratado de Maastricht, y la referente al art. 135, derivada también de acuerdos comunitarios, en este caso para el control del déficit, pactada en la ultima etapa del gobierno socialista de 2010. En ambos casos mediante acuerdos parlamentarios de procedimiento simple por acuerdo sucesivo de las cámaras. El complejo sistema también de mayorías reforzadas de 3/5 , 2/3, y mayoría final del Congreso, sin necesidad de acudir a referéndum, según la previsión del art. 167, se hizo en esas dos ocasiones por acuerdo de los dos primeros grupos parlamentarios dominantes en las cámaras.

Otro caso han sido las reformas constitucionales implícitas que han dado lugar, sin acudir al titulo X, a cambios trascendentes de naturaleza cuasiconstitucional. En este sentido la incorporación a las Comunidades europeas mediante el Tratado de Adhesión de 1985, la incorporación de la compleja maquinaria normativa del Derecho comunitario y de la Reforma de los Tratados hasta el de Lisboa operativo de 2007, aplicable desde 2009, han supuesto una transformación de nuestro sistema de pertenencia a una vasta Comunidad de Derecho, que amplia el horizonte constitucional español como Estado miembro de la Unión Europea y exige la aplicación del Derecho comunitario por jueces e instituciones nacionales.

Los principales partidos que se presentan a las elecciones del 20 de diciembre incluyen en sus programas la necesidad de alcanzar reformas sustantivas de la Constitución. Y que indican en todo caso una demanda de transformar, modificar y alcanzar algo más que una reforma de menor cuantía, que por ello requerirá acudir al art. 168, el de la reforma agravada, parcial pero importante, de la Norma fundamental. Ya desde la legislatura 2004-2008, el gobierno socialista impulsó un proyecto de reforma agravada, que por no llegar a acuerdos con el principal partido de la oposición, quedó como antecedente de posibles reformas a las que pueda llegarse en la legislatura que comienza en 2016.

El horizonte de un bienio agitado, entre 2016 y 2018, y la fragmentación del sistema de partidos, parece que alumbraría un posible diálogo a tres o cuatro bandas , capaces de superar las dos terceras partes de los votos de las cámaras que exige la Constitución vigente. En este sentido las tareas de reforma constitucional pueden comenzar desde el umbral de la formación del nuevo parlamento y culminar con acuerdos, disolución, referéndum y nuevo texto constitucional no más allá del año 2018.

Las incertidumbres sembradas en la antesala de las elecciones de 2015 encontrarían una nueva vía de confluencia para centrarse durante el próximo periodo de sesiones de 2016, en buscar respuestas al modo de funcionamiento institucional, a las adaptaciones a los nuevos tiempos y sobre todo para cerrar la norma constitucional. Sobre todo por haber dejado sin cerrar el título VIII. Capítulo creador de la mayoría del descontento existente en cuanto a su interpretación y aplicación. Según reza la experiencia de casi cuarenta años de desobediencia de una parte de los territorios configurados como Comunidades autónomas , que tienden hacia la secesión y el conflicto expreso.

Llegar a nuevas transacciones no será tarea fácil para los nuevos reformadores. Los posibles logros del próximo bienio deben tomar en consideración que en la mayoría de las Constituciones europeas, las reformas se han venido realizando regularmente gracias entre otras cuestiones a contar con mecanismos mucho más flexibles de cambios normativos que el realizado por el constituyente español de 1978 y que requiere su modificación una vez superadas las reservas operantes en aquella circunstancia histórica.

(*) Miguel Martínez Cuadrado es Catedrático de Derecho Constitucional y Comunitario en la Universidad Complutense de Madrid. Autor del libro 'La Constitución española de 1978 en la Historia del Constitucionalismo español' (1981).