El popular temor al déficit público
La cita es bien conocida. Al debatirse los Presupuestos del Estado para 1906, José Echegaray, entonces ministro de Hacienda, exclamó: "Le hemos perdido el miedo al déficit y esto es un gran peligro... Para el creyente, la salvación está en el santo temor de Dios; para todo ministro de Hacienda, para los Gobiernos, para los Cámaras, para el país (muy bien). La salvación está en el santo temor al déficit [muy bien], y si no queréis hacerlo santo, decid en el patriótico temor al déficit [risas]".Sabido es, también, que a partir de ese momento, todos los gestores de la Hacienda públi...
La cita es bien conocida. Al debatirse los Presupuestos del Estado para 1906, José Echegaray, entonces ministro de Hacienda, exclamó: "Le hemos perdido el miedo al déficit y esto es un gran peligro... Para el creyente, la salvación está en el santo temor de Dios; para todo ministro de Hacienda, para los Gobiernos, para los Cámaras, para el país (muy bien). La salvación está en el santo temor al déficit [muy bien], y si no queréis hacerlo santo, decid en el patriótico temor al déficit [risas]".Sabido es, también, que a partir de ese momento, todos los gestores de la Hacienda pública española declaraban tener, como norma ideal, la preconizada por quien sería Nobel de Literatura..., mientras año tras año, Gobierno tras Gobierno -de la monarquía, dictadura o república- se mostraba esplendorosa la insuficiencia presupuestaria del Estado.
Al iniciarse esta última década, los años noventa, el requerimiento de la vuelta al equilibrio presupuestario tiene su máximo exponente en el Tratado de Maastrich, al establecer (art. 104 C) que "los Estados miembros deberán evitar déficit públicos excesivos". Así, a partir del citado Tratado, los programas de ingresos y gastos públicos de los Estados de la Unión Europea se estructuran también bajo el principio que podríamos denominar el europeo temor al déficit.
Conviene recordar que, según el Tratado de la Unión Europea, un Estado miembro incurre en déficit público excesivo cuando la necesidad de financiación, es decir, el déficit público en términos de la Contabilidad Nacional de sus administraciones públicas, supere el 3% del producto interior bruto a precios de mercado. En el caso concreto de España, por tanto, debe ser inferior a dicho 3% del PIB el déficit público conjunto de la Administración central (Estado, organismos autónomos y Seguridad Social), comunidades autónomas y corporaciones locales (diputaciones, cabildos y ayuntamientos). Además, la deuda pública (valor nominal de la deuda bruta total, viva a fin de ejercicio) consolidada conjunta de las mismas administraciones públicas, no debe rebasar el 60% del PIB a precios de mercado. El cumplimiento de estos límites numéricos -en cuya fijación ha existido, sin duda, una elevada componente de discrecionalidad- son normas obligatorias de disciplina presupuestaria. Por tanto, una Hacienda saneada para los países de la Unión Europea comporta estar por debajo de estos límites presupuestarios.
Límites difíciles teniendo en cuenta que la Hacienda pública española reflejaba a mediados de los años noventa un déficit público del orden de magnitud del 6% del PIB, al tiempo que la deuda pública alcanzaba una cifra superior al 50% del PIB.
En aras de lo que hemos denominado europeo temor al déficit público, el Gobierno socialista marcó en su Programa de Convergencia unos objetivos más ambiciosos que los fijados en el propio Tratado de Maastrich. Así, establecía como objetivo de déficit público para el periodo 1991-1996 su reducción del 4,9% del PIB al 1,00%, siempre referido al ámbito global de las administraciones públicas españolas.
Como es bien sabido, el último presupuesto socialista fue el del ejercicio 1995, que a su vez fue prorrogado con vigencia para el ejercicio de 1996, en el que el proceso electoral del país configuró un nuevo Gobierno a resultas de la mayoría obtenida por el Partido Popular.
A partir de este momento, un objetivo prioritario de la política presupuestaria de los sucesivos gobiernos populares ha sido la articulación de políticas tendentes a la reducción del déficit público. De hecho, en fechas recientes, en el escenario presupuestario del Programa de Estabilización del Reino de España 1999-2003 se contempla, como uno de sus objetivos fundamentales, que el déficit conjunto de las administraciones públicas existente en 1998, 2,3% del PIB, lograse pasar al 0,4% en 2001 y se transforme en un supéravit presupuestario del 0,2% en el 2003.
A este objetivo han tendido los políticas de ingresos y gastos públicos de los últimos ejercicios presupuestarios. Ahora, los Presupuestos del año 2001 evidencian una aplicación, sin duda exacerbada, de los objetivos establecidos en Maastrich y a su vez recogidos en el citado Programa de Estabilización. De hecho, el objetivo prioritario declarado en estos Presupuestos del año 2001 es lograr que el déficit conjunto de las administraciones españolas sea del 0,3% del PIB. Este porcentaje significa de hecho un presupuesto técnicamente equilibrado. Se recuerda que en 1995 el déficit público en términos de Contabilidad Nacional era del 6,6% del PIB. Estamos, pues, en presencia de lo que puede denominarse el popular temor al déficit público, que no sería sino un exacerbado rigor en el cumplimiento, plazos y dimensión cuantitativa de los postulados de Maastrich y del desarrollo posterior del Tratado.
Según se recoge en el propio documento de presentación del Presupuesto, con estos presupuestos se cerraría así definitivamente "la posibilidad de recurrir al déficit como forma de fínanciación del gasto, eliminando este importante factor de restricción en las condiciones de financiación de la economía y factor de incertidumbre que afecta negativamente a la estabilidad del sistema financiero y al control de precios".
Dado que toda la defensa del presupuesto del año 2001 está girando en torno a las ventajas del citado equilibrio presupuestario, déficit público nulo, conviene anotar algunas observaciones al respecto, tales como las siguientes: presupuesto equilibrado no identificable con presupuesto óptimo; continuidad presupuestaria; regresividad del reparto de la carga tributaria; estructura del gasto público; exigencias constitucionales; dimensión del sector público; reducción del Estado; tasa de inflación; naturaleza de la imposición e interrogantes básicas ante todo presupuesto público.
1. No cabe identificar un presupuesto equilibrado con un presupuesto óptimo, entendiendo por presupuesto óptimo aquel que responde satisfactoriamente a la cobertura de necesidades colectivas de ciudadanos, contribuyentes y votantes, bien informados fiscalmente. De otra forma dicho, un presupuesto óptimo es aquel que responde a una función de bienestar social plenamente satisfactoria para la colectividad. Un presupuesto equilibrado nada dice del reparto de la carga tributaria ni de la estructura económica y funcional del gasto ni de la dimensión del sector público.
2. Por otra parte, en sí mismo un presupuesto equilibrado, con déficit público cero, como el que ahora se pondera, es de hecho un presupuesto que mantiene la estructura del ingreso y del gasto básicamente con pautas similares, cuando no idénticas, en rúbricas importantes de ingresos y gastos públicos a las de ejercicios precedentes.
3. La financiación del presupuesto del año 2001, en el ámbito de las administraciones públicas centrales, se nutre fundamentalmente de cotizaciones sociales, imposición de las rentas de trabajo personal, impuesto sobre valor añadido e imposición sobre consumos especiales. Es decir, una financiación sobre rentas del trabajo y sobre imposición indirecta. Es decir, un reparto regresivo de la carga tributaria.
4. Tampoco explica nada un presupuesto equilibrado en sí mismo, déficit público nulo, acerca de la estructura económica ni de la estructura funcional del gasto público. Es decir, nada dice respecto a los beneficiarios del gasto y del impacto económico que tiene el peso relativo de las rúbricas que lo integran.
5. El recordatorio anterior no es obvio si tenemos en cuenta que el artículo 31 de la Constitución española de 1978 establece que tanto el reparto de la carga tributaria como la distribución de gasto público debe responder a criterios de equidad. Es decir, estamos resaltando la tesis de que los necesarios criterios de eficiencia económica que necesariamente debe articular todo presupuesto deben compatibilizarse con los referidos criterios de equidad presupuestaria.
6. Es cierto que un presupuesto equilibrado, déficit público nulo, tiene efectos concretos y beneficiosos en la actual coyuntura económica respecto al conjunto de las variables macroeconómicas del país. No obstante, habrá de reconocerse que igualmente lo tendría y con alcance diferente, un presupuesto equilibrado cuyo volumen y estructura de ingresos y gastos públicos fuese claramente distinto del que ahora se debate en el Parlamento.
7. Es importante resaltar el proceso seguido para lograr el equilibrio presupuestario. Según el propio texto del presupuesto del año 2001, la vía aplicada para la reducción, en términos de PIB, de la necesidad de financiación de las administraciones públicas ha sido: el 21,0% se debería al incremento de los ingresos (recursos no financieros), mientras que el 79% restante se debería a la disminución de los gastos (intereses de la deuda, consumo final y prestaciones por desempleo). La importancia del tema radica en que ya se anunció, por los responsables de la Hacienda pública española, próximas y adicionales rebajas impositivas. Esto comportará, necesariamente, el embridamiento y, seguramente, la reducción del gasto público. Estaremos en presencia de un proceso que se ha denominado en otras latitudes y en otros tiempos la gibarización del Estado, tema capital desde una óptica de la necesaria cobertura de necesidades colectivas con elasticidades de crecimiento superiores, en muchas ocasiones, a la tasa de crecimiento del PIB. La dimensión del sector público español es muy inferior a la de los países más desarrollados de la Unión Europea.
8. A un lado los cálculos técnicos utilizados para determinar el equilibrio presupuestario previsto, conviene retener hechos importantes acaecidos con posterioridad al proceso temporal de elaboración del proyecto de ley de este presupuesto. En concreto, fijada una tasa de inflación en el cuadro macroeconómico del presupuesto del 2%, a mediados del mes de octubre, se registra una tasa interanual de crecimiento de precios del 3,7%. Es decir, niveles similares a los de mediados de 1996. Por otra parte, y en interdependencia con lo anterior, el euro registra un nivel de en torno a 84 centavos de dólar, es decir, un dólar se cotiza ya casi a 200 pesetas.
9. En todo debate presupuestario no puede obviarse el hecho fundamental de valorar el alcance y significado de la naturaleza de la imposición. Es bien conocido en los ámbitos académicos que existen, dicho de forma esquemática, dos grandes corrientes del pensamiento. Una es aquella que identifica el impuesto con peso, carga y gravamen, por tanto, todo lo que sea reducir peso, carga o gravamen es beneficioso para el contribuyente. Pero también existe otra asociada a la tradición germánica que identifica los significados del término steauer con impuesto y con timón. Es decir, el impuesto sería un instrumento que permite dirigir la nave del Estado a objetivos tales como la asignación de recursos, la redistribución de la renta y el crecimiento económico con estabilidad. Desde esta perspectiva, la valoración de una reducción impositiva, máxime cuando afecta a impuestos personales sobre la renta, merece sin duda una valoración antagónica respecto a la otra concepción del impuesto. Este aspecto es plenamente ignorado cuando se trata, en sí mismo, de un presupuesto equilibrado.
10. Todo presupuesto público, programa de ingresos y gastos públicos del grupo político en el poder, es perfectamente comprensible a través de la respuesta que se otorga a cinco interrogantes. ¿Cuál es la dimensión del sector público?, ¿cuál es el reparto de la carga tributaria?, ¿a quién beneficia el gasto público?, ¿qué instituciones controlan el presupuesto? y ¿cuál es el impacto del presupuesto en la actividad económica general? Es claro que un presupuesto equilibrado déficit público nulo, sólo responde parcialmente a la última de las interrogantes planteadas.
María Teresa López López es decana de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de la Universidad Complutense, y Ángel Melguizo Sánchez es economista.