Hacia una nueva diplomacia

Puede que la del servicio exterior sea la última gran reforma pendiente de la España posfranquista. En 30 años, la historia se ha movido a velocidad de vértigo. La dictadura murió de muerte natural, y tomaron el testigo la democracia parlamentaria y el Estado de las autonomías. Acabaron la guerra fría y el mundo bipolar, se extendió la globalización y emergieron con fuerza desafíos como el terrorismo, la inmigración ilegal y el crimen organizado. Es otro país y otro mundo. Pero la acción exterior, pese a que España se abre hacia fuera, se ha quedado atrás.

Ahora, el Gobierno del PSOE ha decidido afrontar el reto, superado ya por los países del entorno europeo inmediato, de reformar el servicio exterior y diseñar una nueva diplomacia. No es ya únicamente cuestión de medios, sino, sobre todo, de imaginación.

Ya en junio de 2001, el entonces ministro de Asuntos Exteriores, Josep Piqué, en una conferencia en la Escuela Diplomática, aludía a una angustiosa falta de medios. La participación del ministerio en los Presupuestos Generales, en pesetas constantes, era menor que en 1975 (el año en que murió Franco). Lo mismo cabía decir del número de diplomáticos en activo (menos de 700), insuficiente para 194 embajadas y consulados.

No han cambiado mucho las cosas desde entonces: a día de hoy, el número de diplomáticos, contando los de la última promoción de la Escuela, no llega a los 840, de los que 250 están en los servicios centrales, 460 en el exterior y el resto pendientes de destino, en otros ministerios y en situaciones especiales. Un tercio de los de Francia, la mitad que los de Alemania o el Reino Unido. En cuanto a presupuesto, con poco más del 0,5%, Exteriores es una de las cenicientas del reparto de los dineros del Estado. España está a gran distancia de esos tres países e incluso de otros de menor peso, como Holanda.

Falta unidad de acción

Decía Piqué que sólo cabían dos posibilidades: limitar la acción exterior a los medios disponibles o modernizar "cuanto antes" el servicio exterior. Descartó la primera opción. Han pasado tres años y apenas se ha avanzado para hacer realidad la segunda.

El programa electoral del PSOE calificaba de "raquítica" la capacidad de un servicio exterior que "no está preparado para responder a los retos" del siglo XXI y sostenía que dos legislaturas del PP fragmentaron el principio de unidad de acción, desmotivaron al personal y le privaron de recursos. En consecuencia, prometía un "marco de gestión moderno y profesional" y medios adecuados a las ambiciones en política exterior.

Es el momento de cumplir lo prometido. El nuevo ministro de Exteriores, Miguel Ángel Moratinos, ha nombrado un embajador en misión especial para la reforma del servicio exterior. Se trata de Melitón Cardona, veterano diplomático, curtido en la brega con burocracias internas y externas, cuyo último destino fue el consulado general en Moscú.

Ésta es la hora, sin embargo, en la que, tras varias semanas en las que parecía que el asunto iba a pasar a consejo de ministros, y como probable reflejo de algunas tensiones corporativas, aún está por definir la composición del equipo encargado de preparar el borrador de la reforma. Hay dos fórmulas principales sobre el tapete: una comisión interministerial, encabezada por el secretario general de Presidencia, con Cardona de secretario ejecutivo; y una comisión de expertos multidisciplinar (abogados del Estado, técnicos comerciales, interventores, diplomáticos, etcétera) con el embajador en misión especial como coordinador. El equipo, sea el que sea, tendrá que elaborar, durante aproximadamente un año, una serie de recomendaciones al Gobierno para la reforma del servicio exterior, incluyendo un anteproyecto de ley específica.

En el proceso se escuchará a figuras relevantes del mundo científico, académico, empresarial, cultural, sindical, político, ONG, etcétera. Objetivo: alcanzar el máximo consenso, el que corresponde a una reforma "incomprensiblemente pendiente", según Cardona.

Cardona se muestra convencido de que esta vez la reforma no se quedará en agua de borrajas. "Es una acuciante necesidad de Estado", precisa. "Ahora hay servicios en el exterior, pero no auténtico servicio exterior. Para lograrlo, es imprescindible un tratamiento diferenciado, tanto de la gestión económica como de personal, reclutamiento y contratación en el exterior". Con las normas actuales, y con la carga burocrática que implican, se da la paradoja, por ejemplo, de que el 80% de las comunicaciones de una embajada se dedican a gestión y sólo el 20% a actividades sustantivas.

El embajador especial considera que "hay que devolver a los embajadores la plenipotencia para evitar absurdos como que no tengan atribuciones para comprar un teléfono móvil. Por definición, el servicio exterior es heterogéneo, y darle un tratamiento homogéneo resulta contradictorio. Por eso hace falta una norma específica con rango de ley, un objetivo que no ha cuajado en otras ocasiones "por intereses políticos o querellas corporativas".

No se trata tan sólo de reformar el cuerpo diplomático, matiza Cardona, aunque éste tiene que ser sometido a un proceso de reciclaje y formación continua, sino de dotar al Estado de un servicio exterior moderno. La nueva diplomacia, señala, exige un gran esfuerzo de coordinación que consagre el principio de unidad en el exterior, sin competición entre ministerios y cuerpos del Estado, de forma que cualquier miembro de uno de éstos pueda ser elegido para cualquier cargo en el extranjero. Nada impide, por ejemplo, dado el fuerte componente económico que tienen hoy las relaciones internacionales, que un técnico comercial sea embajador y tenga diplomáticos a sus órdenes.

El esfuerzo será inmenso. Implica reorganizar la presencia en el exterior, redibujar el mapa de embajadas y consulados, gestionar de forma rigurosa el gasto para hacerlo compatible con el imprescindible aumento de medios, adaptarse al nuevo marco internacional, poner fin al mito de que "la improvisación es lo nuestro", crear un equipo de expertos que reflexionen, analicen y planifiquen, y potenciar itinerarios profesionales con tres etapas: formación, gestión y dirección. "Sin olvidar", recalca Cardona, "que éste es un Estado autonómico y que nada impediría, ya que existe un mecanismo jurídico que lo permite, que las comunidades se integrasen en las embajadas para la defensa de intereses en materias que tienen transferidas".

Plan informático integral

"El personal que presta servicio en el exterior", añade, "debe abrirse a la sociedad civil, a las ONG, a los medios de comunicación y al mundo económico y cultural. En la era de Internet, la información se propaga horizontalmente y la globalización marca sus reglas". A escala interna, es necesario desarrollar un plan informático integral para el Ministerio de Exteriores. El embajador especial cree posible que, en pocos años, esté en funcionamiento una Intranet global que "revolucionará las comunicaciones, cambiará la cultura jerárquica de la información y supondrá un gran ahorro". Cardona reconoce que, con Ana Palacio de ministra, se logró un gran avance para obtener los fondos necesarios: hay 18 millones de euros asignados para ejecutar el plan.

La vieja diplomacia ha muerto. Y España, cada vez más abierta al mundo, intenta, aunque con retraso, sentar las bases de la nueva.