La racionalidad económica de la reforma fiscal
El año 1998 debe ser el ejercicio de la reforma fiscal. Así lo ha anunciado y comprometido el Gobierno en su Programa de Convergencia, y por tanto no resulta extraño que se vayan ya produciendo opiniones sobre cuál debería ser el sentido de dicha reforma en algo que es tan normativo, o, si se quiere decir de otro modo, tan político, como el futuro de los tributos y, más concretamente, del impuesto sobre la renta de las personas físicas.Resulta complicado eludir planteamientos ideológicos en un asunto como éste, que entra de lleno en lo que es la relación entre el Estado y el individuo. No obstante, al igual que ha ocurrido en las dos últimas décadas con otras cuestiones económicas, se ha dado una modificación sustancial en la percepción que los economistas tenemos del sistema tributario y de sus implicaciones sobre el funcionamiento correcto de la actividad económica.
Durante muchos años, parecía que el único objetivo de los impuestos era el procurar financiación a un gasto público en imparable ascensión, olvidándose de sus efectos sobre los incentivos que rigen el comportamiento de los distintos tipos de agentes económicos, y que en gran parte de los países industrializados llegaron a limitar gravemente la capacidad de crecimiento de sus economías.
La rémora de unos impuestos excesivos sobre el crecimiento y sobre su propia capacidad recaudadora en última instancia, es lo que explica el tremendo incremento del endeudamiento de los Gobiernos ante la incapacidad de reducir el gasto público. Es por ello que toda reforma fiscal, si quiere ser efectiva y creíble, debe venir precedida de un proceso de pérdida de peso del gasto público en la economía.
Y éste ha sido el diseño de la estrategia implícita en el planteamiento de política fiscal del Gobierno; reducir el gasto público y, consecuentemente, el déficit público, especialmente dados los requisitos de convergencia fiscal exigidos por el Tratado de Maastricht, y abordar a continuación la reforma en profundidad de los impuestos. Difícilmente se podría hoy hablar de dicha reforma si el déficit público no se encontrara en los niveles actuales, y ello independientemente de la necesidad de continuar actuando sobre los mecanismos generadores de gasto público futuro para reducir aún más el componente estructural del déficit público, de modo que no exceda de los límites del Pacto de Estabilidad cuando el crecimiento económico se desacelere en la fase bajista del ciclo.
Una vez dicho esto, la cuestión fundamental es preguntarnos en qué aspectos concretos de la actividad económica puede una reforma fiscal incidir de modo sustancial. Y, entre otros, creo que existen dos apartados que merecen una atención especial.
El primero es el proceso de generación de ahorro de nuestra economía. Aquí, como en muchas otras facetas de la vida económica, se entremezclan elementos de eficiencia y equidad. Desde una perspectiva de eficiencia económica, casi nadie puede decir que el contar con un elevado nivel de ahorro doméstico sea indeseable. Y ello, ya que existe evidencia empírica de que los países con mayores tasas de ahorro son también, a pesar del desarrollo de los mercados financieros internacionales, los que más invierten y en los que más crece el PIB per cápita.
Si aceptamos que una economía como la española ha visto limitado su crecimiento potencia¡ como consecuencia de una insuficiente dotación de capital físico, tecnológico y humano, resulta evidente que el sistema tributario debería facilitar la oferta de ahorro doméstico mediante un gravamen correcto de los rendimientos del mismo. Esto es especialmente necesario, si tenemos en cuenta que depender en exceso del ahorro extranjero puede resultar peligroso, tal como pone de manifiesto hoy en día la crisis asiática o las propias dificultades de la economía española a principios de los noventa.
Aun partiendo de que la tasa de ahorro doméstico de un país es función de numerosos factores, además de la fiscalidad, lo que sí parece claro es que un gravamen excesivo del ahorro eleva el nivel del tipo de interés tanto nominal como real de equilibrio, encareciendo la financiación del proceso de inversión. Pero, además, en el futuro contexto determinado por la moneda única -libertad de movimientos de capital y curvas de rendimientos antes de impuestos prácticamente idénticas-, España no puede permitirse el lujo de tener una fiscalidad mucho más gravosa, tal como ocurre actualmente, sobre el ahorro que la de nuestros futuros socios monetarios, si efectivamente queremos financiar el proceso de acumulación de capital imprescindible para cerrar nuestro diferencial negativo de renta per cápita.
No obstante, se dirá, desde algunos planteamientos ideológicos, que la mejora en la fiscalidad del ahorro atenta contra la equidad, puesto que existe una relación positiva entre nivel de renta y ahorro. Ahora bien, dichos planteamientos deberían tener en consideración, primero, que en España el conjunto de las familias tienen una posición acreedora neta respecto al resto de la economía y que, por tanto, cualquier mejora de la fiscalidad del ahorro favorece al conjunto de ellas.
Pero, sobre todo, no debemos olvidarnos de que, cuando el gravamen del ahorro es excesivo, y al contar los más ricos con innumerables posibilidades en un mundo como el actual de deslocalizar sus capitales, son los pequeños y medianos ahorradores los que soportan el peso de la fiscalidad en toda su intensidad. Por ello, cualquier mejora del gravamen de los rendimientos del ahorro tiende a favorecer especialmente al pequeño y mediano ahorrador, y, por ende, a la gran mayoría de las familias.
Un segundo ámbito en el que la reforma fiscal puede tener una incidencia importante, y al que normalmente no se le suele prestar la suficiente atención, es el funcionamiento del mercado de trabajo. En concreto, uno de los problemas más característicos de nuestro mercado laboral y que afecta especialmente a los salarios más reducidos viene dado por la gran diferencia que existe entre el coste para una empresa de un trabajador y el salario neto de impuestos que el mismo percibe.
Por ejemplo, actualmente, un trabajador casado y con dos hijos con un coste total para su empresa de 3,2 millones de pesetas, que corresponde a un salario bruto de aproximadamente 2,5 millones de pesetas, acaba recibiendo líquidas algo menos de dos millones de pesetas. Es decir, cerca del 40% del coste de este trabajador para su empresa se destina a pago de cotizaciones e impuestos. Esta diferencia, que se denomina cuña fiscal y que obedece a la existencia de costes no salariales, ejerce un efecto claramente pernicioso sobre la oferta y demanda de trabajo en segmentos como el de los jóvenes y los trabajador es no cualificados, y dificulta a su vez fórmulas de contratación a tiempo parcial que propiciarían una elevada flexibilidad tanto a las empresas como a determinados colectivos de trabajadores que podrían ajustar más adecuadamente su esquema de preferencias entre trabajo y tiempo libre.
Por ello, la reforma fiscal, en la medida que tienda a reducir dicha cuña fiscal, tendrá un efecto positivo sobre el empleo de colectivos en los que actualmente el paro se ceba con especial intensidad.
De cualquier modo, y sería negativo que no ocurriera así, en aras de un debate clarificador e ilustrativo, no faltarán quienes argumenten que una reforma fiscal, al distribuir de un modo no homogéneo sus costes y beneficios, acabará dando lugar a "ganadores y perdedores". Se basan, para ello, en que, si no quiere cuestionarse el esfuerzo realizado de consolidación fiscal ni el mantenimiento del Estado del bienestar, cualquier propuesta de reducción de un tributo debe ser compensada por la elevación de otros.
Parece como si aceptaran que nuestro sistema tributario se encuentra en una situación que los economistas denominamos "de óptimo paretiano" y que supone que cualquier decisión de mejora de algunos deba necesariamente realizarse a costa de otros.
Independientemente de que creo que muy poca gente calificaría nuestro actual entramado impositivo de "óptimo", lo que me parece que omite esta línea de pensamiento es que si la reforma fiscal consigue reforzar los incentivos al ahorro y facilita, vía la reducción de los costes no salariales, la creación de empleo, se incrementarán las posibilidades de crecimiento potencial de la economía, lo que constituye la principal garantía de mantenimiento del Estado del bienestar que, en principio, tanto parecen querer defender los que critican la necesidad de llevar a cabo una reforma fiscal.
