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EL ESTADO DE LAS AUTONOMIAS

El techo autonómico, desaprovechado

Bálance del trabajo de los Parlamentos de las comunidades tras 10 años de autonomía en España

En pleno debate sobre el Estado de las autonomías en España conviene recordar lo que han dado de si los primeros 10 años de autonomía, precisamente para comprobar cómo detrás de ese término genérico, "comunidades autónomas", se esconde un mundo muy diverso y heterogéneo. Además de la diversidad de competencias de cada autonomía, un estudio sobre ,el trabajo legislativo que ha hecho cada Parlamento de su techo competencial pone en evidencia el desigual aprovechamiento de éste. En algunas comunidades, las leyes presupuestarias y de desarrollo institucional suponen más de la mitad de la dedicación legislativa de su Parlamento.

Uno de los aspectos más emblemáticos del Estado de las autonomías en España es la existencia de 17 Parlamentos con capacidad legislativa plena en sus propios ámbitos de competencias. En efecto, la capacidad de hacer leyes propias de cada comunidad es lo que da sentido a la palabra autonomía y la distingue de una simple descentralización administrativa.Estos días se nos recuerda con reiteración que las 17 comunidades autónomas tienen niveles de competencias distintos, según cuál sea su vía de acceso a la autonomía y su nivel de transferencias especiales. Recordemos que, a grandes rasgos, podemos distinguir tres grandes grupos de cornunidades autónomas: a) las denominadas del 151 (aludiendo al artículo constitucional que marca su peculiaridad), que gozan del máximo de competencias (País Vasco, Cataluña, Galicia y Andalucía); b) las que podríamos considerar del grupo especial (Navarra, Comunidad Valenciana y Canarias) porque tienen competencias transferidas (como puede ser enseñanza o sanidad) que las distinguen del grupo común, y c) el resto de comunidades, que disponen de un grado, de competencias reducido, hasta, al menos, transcurridos cinco años de su puesta en marcha. Hoy, el tema autonómico está encima de la mesa, tanto por el hecho de que han .transcurrido con creces los mencionados cinco años como porque autonomías como la catalana o la vasca no se sienten a gusto con su nivel de autogobierno.

Presupuesto autonómico

Lo cierto es que en estos años de funcionamiento del Estado de las autonomías las cosas han cambiado sustancialmente. Los presupuestos de las distintas comunidades para 1991 suman 5,5 billones de pesetas (casi la mitad se reparte entre Andalucía y Cataluña), lo cual representa el 8% del PIB del país, y el 22% del total de gasto público, mientras que su capacidad de endeudadmiento, en términos de habilitación presupuestaría, supera los 500.000 millones de pesetas. Por otro lado, el personal al servicio de las diferentes comunidades excede de largo las 500.000 personas o, lo que es lo mismo, el 25% del total de servidores públicos del país. Son cifras que, por un, lado, demuestran que el tránsito en es.tos 10 años ha sido rápido y rotundo y, por otro, indican que las comunidades autónomas ya forman parte del paisaje político e institucional del país.

Pero, a pesar de ello, existe una notable sensación de insatisfácción, tanto por parte. de las autonomías de mayor nivel, de competencias como por parte del resto de comunidades que no quieren permanecer en ese segundo nivel Lo que de alguna manera está fallando es el intentar encerrar en un término tan impreciso como "comunidad autónoma" realidades tan dispares como las 17 autonomías. La disparidad no tiene aquí sólo una base material (número de habitantes, extensión territorial, grado de desarrollo económico, de infraestructuras, etcétera), pomo ocurre en países de estructura institucional compuesta cómo Alemania o. Estados Unidos, sino que además existen notables diferiencias lingüísticas, culturales e históricas que mantienen viva la diversidad encima de la fraternidad autonómica formal.

Por otro lado, la misma lógica jurídica tiene dificultades para abordar esas diferencias en un esquema pretendidamente cohesivo y racionalizador. Al Estado central le resulta complicado tratar desigualmente lo que en realidad es desigual, ya que ello comporta abrir un cauce constante a los agravios comparativos. Y desde las autonomías más distintas o, lo que es más importante, que se sienten más distintas, no se acepta fácilmente el sentarse o compartir audiencia con autonomías que se consideran, con razón sin ella, más artificiales. Pero, bueno, podríamos preguntarnos, por debajo de esas diferencias materiales existentes, ¿se han comportado de manera distinta o no las 17 autonomías desde que empezaron a, funcionar? ¿Cómo han utilizado las competencias de que disponían?

Hemos tenido ocasión de investigar lo que ha ocurrido en el campo de la producción legislativa y de la composición de los Parlamentos en el lapso de tiempo que va de 1980 hasta finales de 1989.Y las conclusiones parecen abundar en las diferencias más que en las similitudes entre eso que conocemos con el denominador único de "comunidades autónomas". Como puede observarse en los cuadros adjuntos, el desnivel de producción legislativa entre Cataluña y La Rioja, por poner los dos ejemplos más dispares, no puede explicarse sólo por el hecho de que la comunidad catalana empezara antes su proceso autonómico,. ni quizá tampoco por su distinto nivel de competencias. Entre siete comunidades (las cuatro del 151 y las tres que hemos denominado especiales) concentran el 60% de las leyes autonómicas del periodo, y dejan para las 10 restantes el 40% de ese conjunto legislativo. Si comparamos esos datos con el reparto del gasto público entre comunidades, vemos cómo las siete comunidades mencionadas primero gestionan el 75% del gasto público controlado por las comunidades autónomas, mientras que las 10 restantes sólo gestionan el 25% de ese total de fondos públicos.

Diferencias que subsisten

El diferente momento temporal en que empezaron unas y otras autonomías, o su diferente techo de competencias, podrían explicar algunas de las cifras absolutas de legislación manejadas, aunque en el cuadro en que he mostratado de recoger la legislación de cada autonomía en sus primeros cuatro años de funcionamiento (fueran cuales fueran esos primeros cuatro años), las diferencias subsisten. De hecho observamos cómo dentro de un mismo grado de competencias se dan ritmos legislativos muy dis tintos entre Cataluña y Andalu cía (dentro del grupo con más compeiencias) o entre Asturias y La Rioja o Extremadura (dentro del grupo de segundo nivel de competencias).

Pero es que, además, si examinamos sobre qué se ha legislado en esas 17 comunidades autónomas durante esos 10 años, las diferencias cualitativas continúan siendo relevantes. De las 1.272 leyes autonómicas aprobadas en ese lapso temporal, casi el 40% se dedican a temas hacendísticos o financieros. Sólo las leyes de aprobación de presupuestos anuales y de concesión de créditos extraordinarios y demás su man ya casi 250 leyes o, lo que es lo mismo, el 23% del total. Pero, en algunas comunidades, como Navarra (con el 65% de leyes de ese contenido), Murcia o Cantabria (alrededor del 50%), esa cifra se acerca o supera la mitad del total de leyes aprobadas en esos Parlamentos en los años de funcionamiento autonómico pleno considerados.

Otro gran sector temático entre las leyes aprobadas lo constituye el ámbito que podríamos denominar de desarrollo institucional y administrativo. Son casi 300 leyes (el 23,5% del total), aunque en algunas comunidades ese porcentajesea muy superior. Diríam os que en Castilla-La Mancha, Cantabria, La Rioja y Murcia, entre leyes hacendísticas y leyes de desarrollo institucional se alcanza el 80% de su producción legislativa en esos anos, con lo que el resto de temas (agricultura, industria, política social, cultura, etcétera) ocupa apenas el 20% de las leyes autonómicas -aprobadas en esas comunidades. Tenemos el caso curioso de Cantabria, en la que de su total de 55 leyes aprobadas en el periodo, dedica cinco (el 9%) a asuntos estrictamente simbólicos (bandera, escudo, himno, distinciones, etcétera). Mientras en Castilla y León, de las 50 leyes aprobadas en esos años, nada menos que 10 son leyes que modifican leyes anteriormente aprobadas.

Hablando del tema, sorprenden las cifras de 113 leyes de modificación de leyes anteriores, y de 215 notas de corrección de errores de leyes ya aprobadas (lo que implica la afectación de una cuarta parte del total de leyes del periodo), lo cual dice poco acerca de la calidad de la producción legislativa autonómica o de la falta de previsión o acuerdo en la aprobación de la misma.

Contrastes notables

Relacionando legislación con disposición de recursos económicos, los contrastes son también notables. Nadie ignora que la mayor cuantía de gastos se produce en los temas de enseñanza o sanidad cuando esas competencias están traspasadas, dado que se trata de competencias con una gran carga de gastos de personal. Así, en las cuatro comunidades del 151 y las tres que hemos denominado especiales, los porcentajes globales de gasto se reparten el 30% para sanidad, casi otro 30% para enseñanza y cerca del 9% para urbanismo y obras públicas. Pero, en cambio, los porcentajes de legislación sobre estas cuestiones por las comunidades autónomas son muy pequeños, lo cual podría indicar que las comunidades autónomas afectadas por esas transferencias tienen poca capacidad de decisión, y más bien gestionan los recursos que se les han traspasado. Sólo en el ámbito de obras públicas, medio ambiente y urbanismo existe una notable coincidencia entre porcentaje de legislación autonómica y tanto por ciento de gasto público controlado por las comunidades autónomas y dedicado a esas materias. Es también este apartado, obras públicas y urbanismo, el que acumula mayor porcentaje de gasto de las 10 comunidades autónomas del 143, es decir, las que tienen menos competencias.

Resulta también significativo constatar cómo de las 1.272 leyes aprobadas en el periodo que consideramos, un total de 104 leyes fueron objeto de recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. Pero del análisis por comunidad autónoma se desprende que Cataluña y el País Vasco concentran el 50% de ese total de recursos, a pesar de que su porcentaje sobre el total de leyes aprobadas no llegue al 25-%. Al margen de los condicionantes políticos que puedan explicar parcialmente ese grado de conflictividad, puede presumirse que el grado más alto de competencias (el expresado constitucionalmente por el artículo 151), al marcar como límite de la propia autonomía las competencias propias del Estado (límite no siempre expresado con claridad por los constituyentes), abre un mayor margen al conflicto que una lista de competencias más tasada y explícita (la que seguiría de la vía expresada por el artículo 143). Esa hipótesis parece confirmarse si agregamos a las cifras ya mencionadas para Cataluña y el País Vasco, los casos de Galicia y Andalucía (completando así las autonomías de mayor escala de competencias), con lo que alcanzaríamos casi el 65% de la conflictividad del periodo.

Si a ese grupo del 151, le sumamos los casos que hemos denominado especiales por sus transferencias específicas, como son Canarias, Comunidad Valenciana y Navarra, observamos cómo esas comunidades concentran el 80% del total de recursos de inconstitucionalidad de todo el periodo aquí considerado. En cambio, tres autonomías no han sufrido nunca ese tipo de recursos ante el más alto tribunal. De hecho, el periodo de mayor conflictividad de recursos fue el de la legislatura inicial del grueso de autonomías, de 1983 a 1987, siendo así que desde 1987 la conflictividad se ha ido reduciendo de forma significativa.

Constitución flexible

Los debates sobre la nueva configuración autonómica deberían no olvidar la notable diversidad del conjunto de autonomías en España. Diversidad que la Constitución supo recoger en un marco flexible y al mismo tiempo completo, y que a lo largo de estos años, superado el intento homegeneizador de principios de los ochenta, ha ido asentándose poco a poco. Los elementos diferenciales lingüísticos, culturales o de desarrollo económico tienen también su expresión en las diferentes sensibilidades sobre el ejercicio de la autonomía que expresan los volúmenes de legislación realizados en esos 10 años. He ahí otro elemento más de reflexión para el debate.

Joan Subirats y Jordi Argelaguet son miembros del Equipo de Análisis Político de la Universidad Autónoma de Barcelona.

* Este artículo apareció en la edición impresa del Lunes, 11 de noviembre de 1991