Nada avasalla a las autonomías

La crítica que algunos grupos políticos hacen al artículo 49 de la LOAPA está apoyada, a mi juicio, en una defectuosa comprensión tanto de su contenido como, en términos más generales, de lo que establece el artículo 149.3 de la Constitución.El error consiste en interpretar que el artículo 4º pretende dejar sentado que todas las normas estatales, cualquiera que sea su contenido, se imponen, prevalecen, priman o son de aplicación preferente a las normas autonómicas. Sin embargo, ni esto es así ni lo dice el mencionado precepto. Por lo demás, sería vana su aspiración a introducir semejante regulación que, en tanto que contradictoria con el artículo 149.3 de la Constitución, estaría viciada de inconstitucionalidad.

Sobre la intención del artículo 42 de la LOAPA pesan algunos juicios poco exactos. Conviene por ello recordar su verdadera función. El precepto no ha pretendido, ni pretende, más que precisar el exacto sentido de lo que dispone el artículo 149.3 sobre la prevalencia del derecho estatal. Dice la disposición constitucional que el derecho del Estado prima sobre el de las comunidades autónomas, salvo en las materias atribuidas a la exclusiva competencia de éstas. Esta declaración, sin embargo, corre hoy el riesgo de ser mal interpretada por reinterpretada en virtud del uso técnicamente impreciso que los Estatutos de Autonomía han hecho del concepto de competencia exclusiva. Por decirlo con palabras del Tribunal Constitucional, los estatutos han hecho un uso marcamente equívoco del concepto de exclusividad. La consecuencia es que los estatutos han declarado nominalmente como exclusivas, competencias cuyo régimen constitucional es el de la compartición, pero no el de la exclusividad.

Los resultados de esta interpretación expansiva del concepto de exclusividad son que podría pretenderse, aplicando el artículo 149.3, la primacía de las normas autonómicas en relación con materias cuyo régimen de reparto entre los poderes públicos es de compartición y en las que, por tanto, según declara la Constitución, debe primar siempre el derecho estatal. Superar esta consecuencia y dejar aclarado el alcance de las competencias exclusivas de las comunidades autónomas y, por tanto, la precisión de los supuestos en que sus normas priman sobre las estatales es el único objetivo del artículo 42; no pueden buscarse otras intenciones porque no las hay. Para conseguir el efecto de aclaración que se persigue, la fórmula más directa es declarar explícitamente algo que está expresado en el texto de la Constitución, pero que diluyen los estatutos. Si el artículo 149.1 contiene la lista de las atribuciones del Estado, puede decirse en términos generales que todas las materias en él enumeradas o son de la competencia exclusiva del Estado o son de competencia compartida, En ambos casos, de acuerdo con el apartado 3 del mismo artículo 149, debe afirmarse que las normas estatales prevalecen sobre las de las comunidades autónomas. Y siendo esto así, es posible establecer, como hace el artículo 4º de la LOAPA, que la primacía del derecho del Estado se produce en casi todas las materias enunciadas en el artículo 149.1, porque en todas esas materias hay competencias exclusivas del Estado o competencias compartidas entre el Estado y las comunidades autónomas y, por tanto,se da el supuesto previsto en el artículo 149.3.

Casos en que el Estado no es competente

Ahora bien, es posible en algunos casos específicos que en el marco del artículo 149. 1, y por defectos técnicos, las comunidades autónomas tengan sobre alguna materia competencias verdaderamente exclusivas. Ese es el caso tantas veces citado, y no sin cierta demagogia, del derecho civil especial de Cataluña. En tal caso, la prevalencia del derecho estatal no actúa, porque el juego de la regla de prevalencia no se da fuera del marco de la propia competancia, y es claro que el Estado carece de competencia si ésta. la monopoliza la comunidad autónoma; monopolio que es la clave misma del concepto de exclusividad. De aquí que la Constitución declare la primacía de las normas autonómicas cuando se produce en el ámbito de las competencias exclusivas de cada comunidad. La LOAPA no pretende ni puede pretender darle la vuelta a este principio.

Hasta que todas las comunidades autónomas estén constituidas, y aun después, durante los primeros cinco años, habrá que dictar y se seguirán dictando normas estatales generales que regulen o abarquen supuestos de la competencia exclusiva de algunas comunidades autónomas.

Sin embargo, estas normas no prevalecerán sobre las de las comunidades autónomas que tengan efectivamente competencia exclusiva sobre las materias a que estas normas se refieren, sencillamente porque el Estado no es competente para imponer en estos casos su propio derecho.

Si normas como las previstas habrán de seguir apareciendo es porque el techo competencial de las comunidades autónomas no será igual en todas ellas durante algún tiempo, el Estado usará para aprobar estas normas más de sus competencias generales, competencias que decaen en relación con los territorios que han asumido atribuciones sobre la cuestión que se pretende regular.

En definitiva, si pueden seguir existiendo normas generales no ceñidas a la medida de las competencias que al Estado reconoce el artículo 149.1, será porque habrá regiones en relación con las cuales el Estado tendrá competencias mayores. Esta es la justificación. de la existencia de normas no sujetas a la delimitacion competencial del artículo 149.1, y no una supuesta competencia universal o materialmente ilimitada del Estado. Esta es también la razón de que siempre exista un derecho del Estado que pueda cumplir la función de supletoriedad que le confía el artículo 149.3.

La existencia de normas estatales generales combinadas con la regla de la prevalencia no arroja, por tanto, ni mucho menos, el resultado de que sea imposible a las comunidades autónomas crear su propio derecho en la medida en que sean competentes podrán sustituir por las suyas propias las normas del Estado.

Este es el sentido, sin embargo, de la jurisprudencia constitucional a partir de la sentencia del 28 de julio de 1981.

En conclusión, la prevalencia del derecho del Estado no se da cuando éste actúa fuera de sus competencias constitucionales. El alcance de estas competencias hay que medirlo en relación con el alcance de las competencias de las comunidades autónomas sobre las materias a las que se pretendan aplicar las normas estatales. La prevalencia de la norma del Estado actúa sólo y siempre que se trata de competencia exclusiva compartida, y, en este último caso, en la misma medida a que alcance la colisión que se pueda producir como consecuencia de la compartición. Es decir, por ejemplo, que la regla de la prevalencia no ampara usurpación de las competencias autonómicas de desarrollo legislativo.

Por las mismas razones, por falta de competencia primaria, el derecho estatal no puede pretender aplicarse preferentemente cuando se refiere a materias que son efectivamente de la exclusiva competencia de una comunidad autónoma. Esto es, en primera y última instancia, lo que dice el artículo 42 de la LOAPA. No pueden verse en él otros intentos rebuscadamente ni podrían sacarse de su letra otras interpretaciones supuestamente avasalladoras de la autonomía. Pero debe recordarse que hay una interdicción absoluta de interpretar las normas de forma contradictoria a la Constitución, y, por tanto, tales interpretaciones son tan malintencionadas como gratuitas o inútiles.

No hay, en definitiva, en el precepto más de lo que luce en su propia letra, que, en el fondo, no es otra cosa que la aclaración del concepto de exclusividad y la deducción de las consecuencias constitucionalmente obligadas en relación con la regla de la primacía.