Un mapa de riesgos para los Presupuestos del Estado

En determinados conceptos con incidencia presupuestaria existen riesgos de que se produzcan acontecimientos futuros que afecten negativamente a las cuentas públicas. La Unión Europea presta una especial atención a tres conceptos, por la extraordinaria magnitud económica que han alcanzado en los últimos años y la percepción de una tendencia creciente en los próximos ejercicios. En concreto, las garantías públicas concedidas, los préstamos de dudoso cobro y los pasivos de las empresas públicas.

Los últimos datos agregados publicados en España se refieren al año 2020. En la Administración Central, el saldo vivo de las garantías públicas concedidas ascendió a 118.479 millones, los préstamos de dudoso cobro supusieron 2.377 millones y la deuda de las empresas públicas no financieras 31.404 millones. Estas operaciones en su conjunto alcanzaron en torno al 13% del PIB de ese año.

En los Presupuestos Generales del Estado y en distintos informes publicados existe mucha información sobre avales y préstamos concedidos, ejecuciones, impagos o ingresos y gastos de las empresas públicas. Pero una información abundante sobre una realidad económica ya conocida no es suficiente para garantizar una gestión eficaz de los tres conceptos mencionados. Además, es necesario identificar y cuantificar los riesgos asociados a dichos conceptos e implantar medidas de política presupuestaria para mitigarlos.

El riesgo asociado a las garantías está determinado por su posible ejecución, con el consiguiente impacto en el déficit público. El riesgo sobre el déficit público de los préstamos obedece al impago de los intereses o a la ausencia de rembolso del principal.

En el caso de las empresas públicas, si la entidad tiene unos ingresos por ventas superiores al 50% de sus costes de producción, a efectos de la contabilidad nacional se considera una verdadera empresa pública. En este supuesto, el déficit de la empresa no se incluye en el déficit público. En caso contrario, la entidad forma parte del sector de las Administraciones Públicas, debiéndose incluir su déficit en el cómputo del déficit público.

Por tanto, la utilización de las empresas públicas permite acometer importantes inversiones sin que el gasto derivado de las mismas tenga incidencia en el déficit público. Sin embargo, aprovechando esta circunstancia, puede haber empresas a las que se encarguen proyectos de inversión que supongan altos costes en el medio plazo, con el riesgo de que los mayores costes les impidan cumplir en el futuro el criterio del 50%, de modo que las inversiones tengan finalmente que registrarse como déficit público. Algo similar ocurre con las empresas públicas que empiezan a tener pérdidas estructurales, con el consiguiente aumento de la deuda y de los costes por intereses.

Son muchos los supuestos que podemos encontrar en el pasado de aumentos imprevistos en el déficit, como consecuencia de avales que se han tenido que ejecutar, préstamos no devueltos o empresas públicas que dejaron de cumplir la regla del 50%, lo que provocaba incumplir los objetivos de déficit u obligaba a realizar notables ajustes en otras partidas.Es verdad que durante los últimos años se han tomado medidas para mitigar determinados riesgos. Sin embargo, han sido medidas de carácter general, como es el caso de los límites que anualmente las leyes de presupuestos establecen para las emisiones de garantías, o bien han sido medidas puntuales, aplicadas para evitar un riesgo cuya materialización era inminente y que generalmente afectaba a operaciones o empresas de gran dimensión económica.

Un ejemplo de esto último sucedió cuando el Estado asumió una deuda de Renfe por importe de 3.659 millones, para evitar que una entidad de esa envergadura económica dejara de cumplir los requisitos necesarios para ser considerada empresa pública. Sin embargo, la ausencia de medidas para mitigar los riesgos en otras empresas de menor dimensión económica, como fue el caso del CDTI o de Red.es, provocó que dejaran de cumplir la regla del 50%, de modo que desde ese momento su déficit empezó a computarse como déficit público.

Lo cierto es que no existe ningún documento publicado en el que se realice un análisis sistemático de los riesgos que afectan a los tres conceptos considerados. Por ello, sería muy útil la elaboración de un mapa de riesgos, en el que estos se cuantificaran en términos de probabilidad de ocurrencia e impacto sobre las cuentas públicas en caso de materializarse. De esta forma, se tendría una valiosa información sobre si los niveles de riesgo de las principales operaciones y entidades que se incluyen en estos conceptos son altos, medios o bajos.

Elaborar un mapa de riesgos permitiría disponer de un instrumento de alerta temprana para aplicar medidas destinadas a reorientar la política de inversiones en las empresas con alto riesgo de incumplir la regla del 50%, o a modificar la política de concesión de avales y préstamos, en caso de que se apreciaran elevados riesgos de ejecución o impago. Además, su publicación añadiría una dosis adicional al buen nivel de transparencia del que ya goza la información que se suministra de nuestras cuentas públicas.

En definitiva, la existencia de estos conceptos de notable magnitud económica, que por su propia naturaleza conviven con el riesgo de que se produzcan acontecimientos futuros que afecten negativamente a las cuentas públicas, aconseja la elaboración de un mapa de riesgos de las características antes señaladas. De esta forma, se podrían anticipar medidas orientadas a reducir las probabilidades de que en los próximos ejercicios se produzcan desviaciones no previstas en el déficit público, similares a las que se han observado en algunos años del pasado.

José Alberto Pérez Pérez es Inspector de Hacienda y exinterventor general de la Administración del Estado.