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Más Administraciones que competencias

Diputaciones y consejos solapan sus políticas por la dispersión de políticas

¿Qué Administración tiene en Cataluña las competencias de turismo? La respuesta es fácil: todas. Hay oficinas de turismo de la Generalitat, oficinas de turismo provinciales, oficinas de turismo comarcales e incluso oficinas de turismo locales. Es un ejemplo de muchos: la dispersión de una competencia entre varias Administraciones es común en muchas áreas; sucede en cultura, sucede en servicios sociales, en las competencias de juventud, en las políticas para el fomento de la ocupación, en el área de medio ambiente... La dispersión provoca duplicidades administrativas, uno de los principales problemas que tienen las instituciones: dos o más Administraciones haciendo lo mismo con una misma competencia. Los expertos coinciden: es necesaria una reorganización territorial y una definición más clara de las competencias para solucionar estos casos. "Por una parte, falta coordinación. Por otra, hay un exceso de Administraciones", sostiene Joaquín Tornos, catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona (UB).

Dos de cada tres municipios tienen menos de 2.000 habitantes
Consejos comarcales y diputaciones gastan 1.600 millones al año

Hay dos supuestos en los que las Administraciones asumen la misma competencia, según la clasificación de Alfredo Galán, profesor de derecho administrativo de la UB: las competencias compartidas, en las que, sobre una misma materia, las administraciones tienen tareas distintas; y las competencias complementarias o concurrentes, en las que cada institución puede actuar, como el caso de cultura. "Estos son los supuestos legítimos. Luego están los supuestos patológicos, sobre los que hay que actuar", recalca Galán. Son dos: cuando la ley no delimita correctamente el reparto de competencias y los casos en los que una Administración debe ejercer una competencia porque no lo hace la Administración titular (el profesor cita como ejemplo la actuación de los municipios en inmigración). "Esto supone un grave problema para los Ayuntamientos. Sacan el dinero que estaba previsto para otras competencias", deja claro Galán. "El problema competencial de los municipios viene por la normativa legal", añade.

"La ley dice que, además de los servicios obligatorios, los municipios pueden prestar todos aquellos que sirvan para satisfacer las demandas de sus ciudadanos, incluidos servicios complementarios que corresponden a otras Administraciones", explica la profesora de Hacienda Pública de la UB Montse Vilalta.Vilalta es la coordinadora de uno de los pocos estudios que se acercan al coste de las duplicidades administrativas. El informe analiza el dinero que gastan los Ayuntamientos en competencias no obligatorias, sea porque complementan a otra Administración, sea porque duplican.

Cataluña es la segunda comunidad con más gasto local no obligatorio, según los datos estudiados, del periodo 2003- 2007. Los municipios catalanes dedican a partidas no obligatorias 298,75 euros por habitante, el 26,8% del presupuesto. "No todo el gasto no obligatorio es supletorio", alerta Vilalta. El gasto supletorio, define el estudio, es lo que dedica cada Ayuntamiento a servicios que corresponden a otra Administración. Un 11,4% del total de gasto municipal va a competencias supletorias, 115,05 euros por habitante de media en España. La mayor parte de este gasto se dedica a personal, y por partidas, las que más acumulan son seguridad y protección civil, promoción social y sanidad. El fenómeno se da en mayor medida en los municipios grandes que en los pequeños.

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Este porcentaje va camino de aumentar con los recortes que están aplicando la Generalitat y el Gobierno central. A medida que las transferencias a los municipios van descendiendo, estos deben aportar más dinero si quieren mantener el nivel y la calidad de los servicios. Esta semana ha habido dos nuevas muestras de ello: la Generalitat ha anunciado que rebaja, de forma unilateral, el dinero que transferirá a los Ayuntamientos para mantener las plazas de guardería y de las escuelas de música. Los Ayuntamientos cobrarán hasta el 50% menos por mantener estas plazas. A partir de aquí los alcaldes deberán decidir qué hacen: reducir capacidad de estos centros y, por tanto, recortar servicios, o incrementar sus aportaciones.

La duplicidad se incrementa en el segundo nivel de las Administraciones, las llamadas supramunicipales. En Cataluña hay dos: las Diputaciones provinciales y los consejos comarcales, a las que hay que sumar el Área Metropolitana de Barcelona. Son instituciones golosas para los partidos porque constituyen una gran estructura de contratación y su gestión pasa desapercibida a los ciudadanos. "Su función es exactamente la misma, son Administraciones de segundo nivel. Que haya dos es una redundancia", denuncia Carles Ramió, profesor de Ciencias Políticas y de la Administración de la Universidad Pompeu Fabra. "Tienen atribuida una función de asistencia al municipio y cooperación técnica y económica. Los solapamientos se dan en este ejercicio, donde concurren ambas Administraciones". Esta duplicidad provoca un contrapoder cuando, como tradicionalmente ha sucedido en Cataluña, las Diputaciones están en manos de un partido y las comarcas en las de otro. "El municipio puede acudir a la provincia y a la comarca, en función de la oportunidad", concreta Alfredo Galán. Son más de 1.000 millones de euros entre las cuatro Diputaciones y 600 para las 41 comarcas dedicadas a la misma función: la asistencia a los municipios. En los servicios sociales, subrayan los expertos, es donde se producen más duplicidades.

El profesor Ramió señala el que, a su juicio, es parte del problema: la acumulación de pequeños municipios incapaces de hacer frente a todos los servicios. El 80% de los municipios catalanes tienen menos de 5.000 habitantes, y el 64%, menos de 2.000. "Hay demasiados. Habría que fusionar y agregar municipios", defiende Ramió. El conocido como informe Roca (por su ponente, el abogado Miquel Roca) trató, hace ya 10 años, de reorganizar el modelo administrativo catalán con la creación de las veguerías y la supresión de los 200 municipios más pequeños. La inmensa polémica que generó -pocos municipios se prestaban a unirse con su vecino- hizo que el Gobierno catalán decidiera aparcarlo. "Era un buen documento para empezar a trabajar, pero se guardó por la presión municipalista", recuerda el catedrático Joaquín Tornos. "No es tanto un tema de unir municipios como de agregar servicios", apunta Josep Ramon Fuentes, profesor de Derecho Administrativo de la Universidad Rovira i Virgili.

El tabú de suprimir Administraciones

Los partidos políticos han señalado y denunciado hasta la saciedad la duplicidad de competencias a nivel supramunicipal. Periódicamente, subrayan la necesidad de suprimir o racionalizar las Diputaciones y los consejos comarcales, aunque olvidan la demanda cuando acceden al mando de estas instituciones. "Una de las dos tendría que desaparecer", sentencia Ramió. Fuentes apuesta por una racionalización. "El Estatuto habla de municipios y veguerías. Las veguerías tendrían más fuerza que las Diputaciones, y sería necesario quitar protagonismo al consejo comarcal para convertirlo en un ente de prestación de servicios". Alfredo Galán esboza una hoja de ruta que incluye la creación de una ley de gobiernos locales que regule qué papel tienen que desempeñar las administraciones. "Los gobiernos locales tiene que ser tratados como el resto, ha que dejar claro cuáles son las competencias", se pronuncia la profesora Vilalta.

La vicepresidenta de la Generalitat, Joana Ortega, que evita por el momento hablar de supresión de Administraciones, ha prometido en esta legislatura una ley de gobiernos locales. Paralelamente, el Ejecutivo ha paralizado la ley de veguerías argumentando la nula flexibilidad del Estado para tocar el mapa de provincias. Todas las reformas necesarias para mejorar las duplicidades entre Administraciones requieren consenso político.

El catedrático Joaquín Tornos identifica ahí parte del problema. Cree Tornos que siempre habrá duplicidades, pero hay un amplio camino para mejorar. "Debería haber un esfuerzo político concreto y consensuado. Pero ningún partido lo asumirá. Cuando tocamos las instituciones, tocamos poder político", dice Tornos, que apostilla: "Cada partido mira si pierde o gana. Y esto está por encima de la racionalidad y el buen funcionamiento".

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