La divergencia fiscal transatlántica
La presentación, esta semana, del presupuesto de EE UU para el año fiscal 2012 ha sido un ejemplo claro de la gran diferencia que persiste en política económica entre ambos lados del Atlántico. Mientras la zona euro se dedica a negociar medidas legislativas para garantizar la estabilidad presupuestaria, EE UU publica un presupuesto donde, incluyendo hipótesis muy generosas de crecimiento, el déficit se estabiliza en el 3%, y la deuda, en un 77% del PIB en 2012. El presupuesto se basa en hipótesis de política económica poco realistas, ya que asume aumentos de varios impuestos, entre ellos el de la renta para los tramos de renta más alta, -algo que, como vimos a finales del año pasado, es muy poco probable dado lo impopular que son las subidas de impuestos en EE UU-. Además se basa sobre todo en el recorte de gastos discrecionales, que representan solo el 30%, dejando al margen la parte fundamental del problema fiscal de EE UU, la seguridad social y la salud.
El sistema europeo no es perfecto, pero se orienta a la estabilidad macroeconómica más que el de EE UU
El debate sobre la política fiscal en EE UU es terriblemente complicado de entender. Por un lado, el presupuesto que presenta el Gobierno a inicios del año rara vez se aprueba. Es tan solo un documento que indica sus intenciones o deseos, pero que el Congreso puede tranquilamente ignorar, y que muchas veces ignora. Por ejemplo, el año pasado no se aprobó la ley presupuestaria, y la política fiscal es, por tanto, un complejo y amorfo conjunto de leyes que se aprueban a lo largo del año sin mucho criterio macroeconómico. Si no hay presupuesto, se aprueban leyes que dan continuidad a la operación del Estado desde el punto de vista del gasto, mientras que los impuestos se deciden de manera independiente, como sucedió el año pasado con la aprobación, en el último momento, de la extensión de los recortes impositivos de Bush.
Este año es aún más complejo, ya que la campaña electoral para las presidenciales de 2012 ha comenzado y, por tanto, se aplica ya uno de los principios fundamentales de la política: es preferible dominar el debate que llegar a una solución. Es decir, lo que importa es el posicionamiento, tanto del Gobierno como de la oposición, en relación con las primarias que se iniciarán a principios de 2012.
Bajo este prisma hay que entender el debate presupuestario actual. Los republicanos, en la oposición, pero con control del Congreso, argumentan que el problema no es el déficit, sino el elevado peso del Gobierno en la economía, y, por tanto, insisten en recortar gastos. De hecho, la propuesta de ley de continuidad necesaria para financiar el Gobierno hasta septiembre incluye una rebaja de gastos de más de medio punto del PIB que servirá para justificar su negativa a aumentar impuestos. Los demócratas lo ven justo al revés. Se oponen al recorte de gasto y apoyan la subida de impuestos. Así que los puntos en común son mínimos, y el Gobierno tiene que triangular con mucho cuidado para intentar avanzar en la resolución del problema fiscal.
El presupuesto, con aumentos de gasto en educación, infraestructura y tecnología, combinados con recortes de gastos corrientes y subidas de impuestos, es un intento de diseñar un mínimo común denominador que permita, a su vez, generar una ventaja posicional ante las elecciones.
A la estrategia política hay que añadirle la complejidad, a veces extraordinaria, del proceso legislativo estadounidense. El proceso de decisión del gasto discrecional es un buen ejemplo. El gasto "discrecional" se refiere al gasto que no incluye programas "obligatorios", como la seguridad social, la salud o el desempleo. Estas partidas de gastos se deciden cada año en 12 leyes diseñadas por 12 subcomités del Congreso. Si alguna de estas leyes no se aprueba, los programas financiados por ellas, que incluyen una buena parte de los gastos corrientes de la Administración, se eliminan. El proceso comienza con la definición del punto inicial para cada partida de gasto, que típicamente es el nivel del año anterior más un ajuste por inflación. Es decir, para la partida X, si el gasto del año anterior fue 100 y la inflación es del 3%, el punto de partida para el año entrante será de 103. Ahora imagínense que la decisión es de gastarse tan solo 101. Aquellos que quieran resaltar el ahorro dirán que se ha recortado el gasto en 2 unidades (de 103 a 101). Los que quieran resaltar el gasto dirán que se ha aumentado el gasto en una unidad (de 100 a 101). Ambos tienen razón, dependiendo de la base con respecto a la cual se esté hablando.
Este juego se repite de manera incesante durante el año, creando abundante confusión. Si, tras varios meses de debate, no se logran aprobar las leyes, entonces hay que aprobar una ley transitoria de continuidad para garantizar, al menos, la financiación de todos los programas discrecionales al nivel del año anterior. Si esta ley de continuidad no se aprueba, el Gobierno debe cerrar sus puertas. Es un proceso dictado en gran medida por la política local, con cientos de proyectos de infraestructura destinados a potenciar la campaña electoral de cada congresista, y donde cualquier relación con la gestión de la macroeconomía es pura coincidencia.
Comparen esto con el sistema europeo, con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento -reforzado ahora con el "Semestre Europeo"- que establece objetivos plurianuales de déficit y deuda, con un control estricto del déficit cíclico para determinar el impulso fiscal y con sistemas legislativos donde el presupuesto se decide de acuerdo con las necesidades macroeconómicas de la economía. El sistema no es perfecto, pero está mucho más orientado hacia la estabilidad macroeconómica. No es de extrañar que el déficit de EE UU en 2011 se estime que alcanzará el 11%, casi el doble que en la zona euro. Las recomendaciones para la reducción del déficit de la Comisión para la Responsabilidad Fiscal han caído, por ahora, en el olvido. El papel del dólar como moneda de reserva le permite a EE UU estos lujos. Pero algún día llegará el momento de la verdad, y no parece que la sociedad estadounidense, que no ha sufrido un aumento significativo de impuestos en dos décadas, esté preparada para ello. La llegada del "Tea Party" al Congreso puede cambiar esta dinámica. Lo veremos en las próximas semanas, cuando se debata el aumento del límite de la deuda. Seria irónico que el "Tea Party", tan criticado por sus excentricidades, sea el catalizador de la disciplina fiscal en los EE UU.
Ángel Ubide es investigador visitante del Peterson Institute for International Economics en Washington.
